PPP模式的國際經驗與啟示
2014年11月05日 14:52 來源：中國經濟時報 【打印】
自20世紀90年代，PPP模式取得了很大進展，廣泛適用于世界各地的公共管理領域。在歐洲尤其是英國，PPP適用的領域涉及交通運輸、公共服務、燃料和能源、公共秩序、環境和衛生、娛樂和文化、教育和國防等。在大多數國家，PPP模式主要適用基礎設施建設領域，包括收費公路、鐵路、橋梁、地鐵、輕軌系統、機場設施、隧道、電廠、電信設施、學校建筑、醫院、監獄、污水和垃圾處理等。從區域看，歐洲的PPP市場最為發達。從國別看，英、澳、美、西班牙、德、法等發達國家PPP項目的規模和管理水平較高。
PPP模式的國際經驗與啟示：
1.完善的法律、政策體系是保障
PPP模式有效運作需要清晰、完整和一致性的政策法規，這是發揮PPP優勢的必要保證。目前，已有不少國家對PPP或PFI模式專門立法，比如歐洲的英、法、葡萄牙、希臘，亞洲的日、韓，南美的巴西、阿根廷，還有美國的18個州。
2.誠信是根本
在PPP模式下，利益攸關方的合作應建立在平等誠信的基礎上。私方不能以犧牲服務質量為代價，進行惡性價格競爭。公共部門也不能利用管理者的優勢，獲取強勢談判地位，更不能人為擠壓私方的合理收益。當合同中沒有明確的事項，尤其是難以預測的事件發生時，雙方應以堅持誠信為本，謀求共同解決。這樣做既能夠減少對抗情緒，又能保證項目的順利進行，還能維護公私雙方的共同利益。
3.專業化機構和人才是支撐
PPP模式的運作廣泛采用項目特許經營的方式，進行結構融資，這需要比較復雜的法律、金融和財務等方面的知識。采用PPP模式，需要長時間評估，進行復雜的合同談判，實現合理的風險分擔，并實行有效監管來防微杜漸。這是一項系統且復雜的工作，需要政府成立專業機構推進PPP模式。
2000年，英國政府成立了合作伙伴關系組織（PartnershipsUK，簡稱PUK），推廣PPP/PFI理念，為PPP交易提供程序和管理的技術援助。英國政府還把PUK與財政部的PPP政策小組合并，創立了“英國基礎設施”（IUK）。IUK是作為英國財政部的基礎設施融資機構，為中央政府部委以及其他公共實體提供各領域PPP的技術援助，負責執行全國的基礎設施發展戰略，為私方投資于基礎設施部門，提供各種便利。在地方政府，2009年英財政部與地方政府協會聯合成立了一個PPP單位，即“地方合作伙伴關系”（LocalPartnerships），主要為地方政府提供PPP項目技術援助和評估服務。
2000年，澳大利亞維多利亞州建立了地方性的PPP單位。2008年，澳創立全國層次的PPP單位，即澳基礎設施（InfrastructureAustralia，簡稱IAU）。IAU面向基礎設施領域，負責全國各級政府基礎設施建設需求和政策。IAU核心職能是推廣PPP，同時承擔其他一些工作。2008年，IAU與澳全國PPP論壇創造了一個全國性的PPP政策框架和標準，要求各級政府所有成本超過5千萬澳元的項目，必須把PPP作為備選模式。
2003年以來，美國已有7個州建立了PPP單位，主要功能是制定政策和業務咨詢，促進美國PPP的發展。美國一些學者建議盡快成立聯邦一級的PPP單位，提高美國PPP的應用和發展能力。
國際金融危機爆發，歐洲的PPP市場有所萎縮。2009年，歐盟整合歐洲投資銀行、歐盟委員會以及歐盟成員國和候選國的力量，成立了歐洲PPP專家中心（EuropeanPPPExpertiseCentre，簡稱EPEC）。EPEC擁有37個成員，匯集了歐洲PPP領域的高級專家，致力于分享PPP領域的經驗，應對新挑戰，為歐盟公共部門運用PPP提供技術援助。EPEC的國際影響力將不斷擴大。
幾點啟示
總結PPP模式的國際經驗和教訓，我們可以看出，要解決PPP項目的融資難和風險高等問題，實現政府、社會、企業的“多贏”，在我國推廣運用PPP模式需重視以下工作：
1.法治建設
我國目前采用部委發“通知”制定“政策”的方式來規范PPP項目運營，其法律效力較低。而PPP模式的特殊性，要求對項目公司、招投標和稅收優惠等問題，做出特別的法律規定，導致PPP立法與一般法規可能存在一些沖突。國務院各主管部門在各自管理范圍內做出的規定，大多僅適用于某個行業，缺乏全局性和系統性。有的法規過多重視自身管理的需要，導致部門法規間存在沖突，難以有效銜接。迫切需要通過立法，保證PPP項目的各方利益不受損害，特別是公眾利益，同時要明確PPP應用的領域與方式。法治建設是一項基礎性工作，要給予足夠重視。
2.機構建設
建議在財政部設立專門的管理部門，負責公私合作項目的相關工作，并在該管理部門下設PPP項目采購、合同管理指導的經濟咨詢機構，利用現有行業部委下屬的具有專業知識的技術咨詢機構，滿足各行業對PPP模式的應用需求。
3.因地制宜
是否選擇PPP模式，選擇何種PPP模式，PPP模式運作效果如何，在不同的國家、甚至同一國家不同地區也不同，還受當地政府的體制、政策和法規的影響。PPP模式適用范圍很廣，可以是一個項目的某個環節，也可以是整個項目的全過程，可以在某項目的中間環節，如項目設計、項目管理、融資等，采用PPP方式，有些情況下整個項目都可以采用PPP模式。PPP模式的適用方式很靈活，可視情而定。
4.把握時機
從國際經驗看，在當地政府不能單獨提供相關項目或服務的資金來源、專業技術和人才情況下，如果引入私人部門能提供更高質量和水平的服務，加快項目或服務的執行，政府應歡迎私人部門的參與。政府考慮采用PPP模式時，需滿足以下條件：一是服務對象歡迎私人部門的加入；二是潛在私人部門之間要有競爭，有競爭才能降低成本并提高效率；三是對私人部門的參與不能存在法規管制；四是產出可以被簡單度量和定價；五是通過與私人部門合作，可帶動社會投資。
5.選擇合作對象
通過引入合作伙伴，既能引進資金，又能引進先進機制。在選擇私人合作伙伴時，公共部門要堅持兩個原則：一要市場化，通過公開、公平、公正的方式招標；二是規范化，通過明確合作伙伴的基本條件，保證合作對象的經濟實力和專業水平。在引入私人部門時，判斷的標準既要看重其資金的性質、來源，還要考察它的資金實力、社會影響、品牌和管理，盡力促進企業經營管理機制的創新。
6.政府監管
政府全過程參與PPP項目，需履行監管職能。要通過監管確定承諾機制，保證企業資產的安全性，降低融資成本，并給企業建立投資激勵機制。政府監管必須能夠保證企業生產或運營的可持續性，讓接受監管的企業獲得足夠收益，覆蓋運營成本，保證企業按時回收固定成本。
7.風險管控
從國內PPP項目的實施情況看，大多數項目的風險分擔機制不夠成熟，經濟收益確定性不高，難與國際接軌，導致項目財務成本較高；對資本金比例要求較高，無法實現較高杠桿率；需股東提供連帶擔保，難以實現無追索或有限追索；與國際市場相比，融資成本較高等。因此迫切需要建立公平、有效的風險分擔機制，投資人承擔建設、經營等風險，超出投資人控制范圍的風險應由政府成立專門機構來承擔，以實現PPP項目的效率和效能最大化。