APEC財長會四大看點
2014年11月05日 14:54 來源：財政部新聞辦公室 【打印】
第二十一屆APEC財長會聯合聲明
1.2014年10月22日，第二十一屆亞太經濟合作組織（APEC）財長會在中國北京召開，中國財政部部長樓繼偉主持會議，APEC各成員經濟體財長出席會議。亞洲開發銀行（ADB）行長，國際貨幣基金組織（IMF）副總裁，經濟合作與發展組織（OECD）秘書長，世界銀行常務副行長兼首席運營官，APEC秘書處執行主任，和APEC工商咨詢理事會（ABAC）主席也出席了本次會議。
區域宏觀經濟形勢
2.全球經濟仍然面臨需求持續疲軟，增長不平衡，增速不足以創造所需就業崗位等問題，經濟下行風險依然存在。APEC地區作為世界經濟的引擎，應當引領全球經濟復蘇，實現強勁、可持續和平衡的增長。我們強調，APEC財長會機制（FMP）是區域內各成員交流經驗、交換意見、達成共識與深化合作的重要平臺。我們承諾，將更加積極地利用這一平臺，同時加強APEC財長會機制與G-20等其他多邊合作機制的政策合作。
3.我們認識到實現可持續增長既需要短期也需要長期政策。我們將根據短期經濟形勢的變化，在實施財政政策時繼續保持靈活性，從而支持經濟增長與創造就業，并確保財政可持續性。我們重申之前關于貨幣和匯率政策的承諾。我們還重申將致力于解決我們經濟發展中的薄弱環節，釋放新的潛在增長來源，包括通過實施新的結構改革措施及履行現有的改革承諾。
基礎設施投融資合作
4.投資對刺激需求和促進經濟增長至關重要，其中基礎設施投資對實現經濟增長潛力和達到發展目標有著重要作用。鑒于基礎設施建設的資金需求和APEC各經濟體有限的政府資金規模之間存在巨大缺口，我們呼吁各方采取進一步措施，包括通過自身的政策改革，吸引長期融資并撬動民間資本來填補這一缺口，其中包括公私合作（PPP）模式。我們將與東盟及其他地區的現有工作與倡議開展合作，在本地區繼續推動建設精心設計、可持續、高質量的基礎設施。
5.我們認識到公共部門在推動PPP模式方面發揮著重要主導作用，包括構建有利環境，根據基礎設施質量要素、良好實踐與原則以及以人為本的投資制訂基礎設施開發計劃，準備可融資項目以及吸引長期私人融資等。我們注意到今年在財長會機制下，為實施2013年APEC領導人通過的“APEC基礎設施發展和投資多年期計劃”（MYPIDI）所做的重要工作和所取得的豐碩成果。我們很高興地看到，在各成員經濟體和國際組織的支持下，反映APEC各成員在實施PPP項目方面相關經驗和教訓的《APEC經濟體基礎設施PPP項目案例匯編》已經匯編成冊。我們通過了在案例研究基礎上形成的《APEC地區基礎設施PPP實施路線圖》，為APEC成員經濟體設計和實施PPP基礎設施項目提供有益借鑒?！堵肪€圖》和《案例匯編》將會作為APEC財長會對APEC互聯互通藍圖和APEC領導人會議的切實貢獻提交給APEC領導人。
6.我們重申，公共部門能力建設在促進基礎設施PPP融資方面十分重要，在此過程中可學習APEC各經濟體在實施PPP項目方面的不同做法。為此，我們歡迎APEC為加強PPP項目實施能力推出的、面向成員經濟體負責基礎設施建設官員的培訓項目。我們也歡迎APEC各成員為支持本地區發展中經濟體基礎設施PPP能力建設和項目開發所做的努力，包括中國從其在亞行設立的減貧和區域合作基金（PRCF）投入500萬美元用于基礎設施PPP能力建設和項目開發。
7.我們認為PPP中心是提高PPP項目政府實施能力的有用工具。我們認識到2014年全年印尼在建立PPP試點中心方面取得的進展。我們鼓勵有意向的成員經濟體建立自己的PPP中心，并呼吁在現有和新成立的PPP中心以及APEC研究中心間開展廣泛的經驗分享、交流和聯網。為此，我們歡迎在中國財政部內成立PPP中心，作為示范中心促進PPP項目開發和政府機構建設。我們歡迎APECPPP咨詢專家組所取得的相關進展，包括今年正式啟動工作及通過任務大綱等，感謝其在促進PPP項目實施能力建設方面所做的工作，并鼓勵其繼續支持本地區已有和新成立的PPP中心。我們鼓勵ADB、世行、OECD等國際組織支持APEC地區PPP項目的開發和必要的改革，包括以能力建設、技術援助、分析評估和交易咨詢服務等各種形式提供支持。
8.我們決心動員包括長期機構投資者在內的私營部門投資者參與基礎設施建設，例如通過亞太金融論壇（APFF）和亞太基礎設施合作（APIP）等APEC倡議活動，促進各經濟體內部資本市場的發展，并構建有利于基礎設施發展的環境。我們敦促國際組織繼續支持PPP基礎設施項目，為亞太地區基礎設施動員長期融資。因此，我們歡迎世行集團《關于基礎設施項目優先排序以提升發展影響》的報告，以及G-20/OECD關于促進長期投融資的有效方法與清單，并在此基礎上呼吁亞行、世行、OECD和其他國際組織為APEC地區研究總結良好的實踐與做法。
促進經濟結構調整的財稅政策與改革
9.我們承諾致力于實施適當的財稅政策以促進經濟結構調整，并在確保公共財政可持續的基礎上，實現強勁、可持續和平衡的增長。我們愿加大力度為所有公民創造更多就業機會。尤其是將繼續支持高附加值服務產業的發展，為青年創造高質量的就業崗位；支持中小企業（SMEs）作為經濟活動、增長與就業驅動力的發展；并加大對研發的投資。我們也會繼續提供更多的教育和培訓機會，解決就業問題，尤其是青年和婦女的就業問題。在應對環境與資源有限性的共同挑戰方面，我們認識到，財稅政策可以是綠色增長市場機制的補充，能夠在鼓勵采用環境友好型和資源節約型技術方面發揮促進作用，這將有助于提高各成員經濟體的長期競爭力并提供新的增長機會。
10.我們認識到健全財政制度，包括在成員經濟體中建立中期財政框架及深化預算改革以加強財政可持續性至關重要。我們注意到今年APEC各經濟體就此開展了廣泛的經驗分享，希望今后在此領域繼續開展相關工作。
11.我們強調繼續促進公正和透明的稅收體制建設。我們認識到，G20等論壇的參與方在實現兩年內完成“G-20/OECD關于稅基侵蝕和利潤轉移（BEPS）行動計劃”的目標，以及實施新的“稅收信息自動交換”全球標準方面取得了重大進展，這也有利于APEC各經濟體建立公正有效的稅收體制。
12.我們強調公開透明的政府采購對培育健康且具有競爭力的服務業十分重要。
金融支持區域實體經濟發展
13.我們認識到具有深度、流動性強、高效的金融體系有助于引導資本投向更具生產力的活動，從而促進未來的可持續增長。我們認識到APEC地區易受自然災害的影響，鑒此，我們重申在該地區繼續加強災害風險融資（DRF）、從而建立具有彈性的實體經濟的重要性，包括建立健全災害風險財政管理，支持保險及資本市場開發有效的風險轉移工具等。我們期待ADB、OECD、IMF、世行等國際組織繼續與APEC成員經濟體合作，提供能力建設服務、介紹有益實踐經驗并明確有效方法，幫助解決APEC在災害風險融資方面的重點問題。這一領域的進展將向下一次APEC財長會報告。
14.我們認識到氣候融資對解決氣候變化問題非常重要，并重申我們對綠色氣候基金的支持。
15.我們認識到中小企業是區域經濟的支柱，但目前面臨融資困境。因此，我們同意進一步努力破解中小企業融資難題，改善法律和監管環境，進一步發展資本市場，促進供應鏈融資等創新融資工具的發展。我們還承諾加強金融教育，促進中小企業能力建設，以幫助其深入了解金融市場，并在區域和全球市場有效開展業務。我們注意到ADB的亞洲中小企業金融監測、ADB-OECD關于提高中小企業融資可及性的研究，以及全球普惠金融合作伙伴關系的相關工作。我們請IMF、OECD、ADB及世行研究如何推動市場與工具的創新發展，這將有助于進一步促進APEC地區中小企業和基礎設施融資。
其他
16.我們歡迎中國將亞太財經中心（AFDC）升級為亞太財經學院（AFDI）的倡議，從而滿足亞太地區金融領域知識共享的新需求，我們感謝中國對亞太地區經濟與技術合作以及能力建設的支持。我們將加強與亞太財經學院的合作，包括通過APEC研究中心開展合作。
17.我們注意到亞洲基金護照自2010年以來取得的進展，包括向一些APEC經濟體散發磋商文件，就指導原則和基本安排提案征求意見。
18.我們感謝APEC工商咨詢理事會的報告和倡議。我們鼓勵相關政府部門與亞太金融論壇（APFF）合作，共同促進資本市場發展、中小企業融資和長期投資。我們歡迎APIP倡議下的持續對話以及亞太普惠金融論壇關于如何擴大融資渠道的報告。我們歡迎ABAC關于動員長期儲蓄、穩健的估值方法、創新融資機制、城市基礎設施建設和新興市場貨幣國際化的相關建議。
19.我們感謝中國主辦本年度的APEC財長會機制。我們將于2015年9月10-11日在菲律賓宿務島召開第22次財長會。
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附件A
APEC區域基礎設施PPP項目實施路線圖
（中文譯本）
I.背景
1、開發規劃良好、高質量和可持續的基礎設施項目有助于推動經濟增長、提高生產率、促進就業。區域基礎設施發展可以促進商品、服務和人員的跨境自由流動，促進互聯互通與可持續發展?？紤]到APEC區域巨大的基礎設施需求和公共部門有限的財政資源，PPP提供了一個新的、有別于傳統政府采購模式發展基礎設施的可行模式。推廣PPP模式不是最終目標，而是促進基礎設施發展的重要手段，成功的PPP項目可有效擴大公共基礎設施供給，提高公共服務的質量和資金使用效率，并通過分擔風險和責任，最大限度地利用私營部門的資金和技術。APEC財長會機制可在推廣PPP模式中發揮重要作用。
II.目標
2、基礎設施PPP實施路線圖旨在落實2013年印尼作為APEC機制東道主通過的APEC基礎設施發展和投資多年期計劃，并為APEC未來發展基礎設施PPP項目提供指導，特別是幫助APEC各經濟體的政府官員更好地了解、準備、設計和實施PPP項目，并做出適當的融資安排。該路線圖以APEC各經濟體自愿提供的交通、能源、通信及水務等領域的PPP項目案例為基礎，同時借鑒了G20等機制及世行、亞行、APEC工商咨詢理事會（ABAC）、經合組織（OECD）等國際機構此前的工作。路線圖特別關注實施環節，可為AEPC各經濟體特別是發展中經濟體的政府官員在實施PPP項目的每個環節提供指導和參考。
3、考慮到APEC各經濟體情況不同，發展狀況差異較大，路線圖并非“放之四海而皆準”，而是供各經濟體在開發PPP項目時根據自身情況有選擇地加以參考。
III.路線圖
4、PPP的特征。PPP建立在公共與私營部門之間的長期合同關系之上，較為復雜，尤其是項目生命周期中存在的不確定性和風險，長期承諾以及包括政府、私營部門、消費者或服務使用者和公眾在內的各利益相關者的互相影響。在推廣PPP模式時，政府部門需要發揮主導作用，包括提供完善的法律保護和機構能力支持，做好規劃和準備工作，以及對PPP項目及資金安排進行監督。
5、有利的環境。對于私營部門參與者而言，透明、穩定且可預見的支持政策和法律環境是保證PPP項目成功實施的重要基礎。法律框架需要對以下內容做出明確規定，包括私營部門投資的權利和義務，透明和規范的采購流程，不同機構執行合同的能力，公平的合同仲裁程序，以及支付違約的救濟措施。定義明確的針對各個部門的監管機制，以及設定和調整用戶收費，均是合同中不可或缺的部分。如沒有專門的PPP框架，至少需要有允許私營部門參與提供基礎設施和公共服務的一般性的法律制度框架。
6、規劃。制訂基礎設施投資計劃或重點項目清單有助于展示政府高層的政治承諾和未來項目意向。具有連續性和明晰時間表的項目庫有助于提高私人投資者參與基礎設施項目的意愿。高質量、一體化的項目規劃通常包括投資水平、預期經濟社會效益、私人投資和公共投資之間的聯系以及政府部門希望PPP所發揮的作用。這樣的規劃將通過良好的成本效益分析對各級政府的項目進行綜合排序，明確各項目如何契合整體基礎設施規劃、適宜的融資和交付模式以及資源如何進行分配的。在PPP項目設計和實施過程中，應借鑒質量因素、優秀做法和原則，并將社會和環境因素納入考慮。
7、項目選擇。并不是所有的項目都適合PPP，PPP模式選擇不當會延長采購時間，增加采購成本，降低項目效益。因此，各經濟體政府應盡量選擇在商業可行性方面有前景的項目。有必要開展深入的前期可行性研究，確保所選項目適合PPP模式并合乎經濟原則，反映生命周期成本，能夠實現物有所值。對于復雜的大型項目而言，設定結構化的、連續的篩選程序是檢視項目是否適宜使用PPP模式關鍵的第一步。篩選程序應確立項目以PPP模式開發的商業模式，包括明確產出要求，評估其在政府戰略目標中的整體財務及社會經濟成本和收益，確定收入來源及項目從銀行獲得貸款的可能性，以及評估私營部門參與的優勢。在這一過程中，政府可以比較公共和私營部門聯合融資的一系列備選方案。在適合采用主動投標的情況下，項目選擇程序應透明健全，以確保項目的有效性和合規性。處理主動投標項目比較好的做法還包括以競爭形式對這些提案進行檢驗。
8、項目準備。篩選過的PPP項目在進入市場前，需要做充分的準備和設計。政府有必要開展有力的盡職調查并就技術、法律、金融、經濟、環境和社會問題做好準備，以便評估不同方案的優劣，選擇最優的交易結構，吸引潛在投資者。政府可以為創建項目準備機制提供便利，如設立專用基金支持可行性研究，承擔項目準備環節的部分費用。項目股權等費用收回機制可以幫助這些基金實現自我維持。為改善項目準備，政府可以制定一個清單并對關鍵環節進行審查，以檢驗項目能否進入下一階段并最終投入市場。需要采取諸如聘請專業顧問這樣的措施進一步提高政府部門（尤其是簽約機構）的管理能力，以便有效地完成項目。對于處于初期發展階段的市場，在合理的時限內推出高質量的成功的PPP項目，比關注項目數量更能夠有效地吸引投資者。
9、采購。透明、競爭的招標程序為選出最物有所值的項目方案提供了最佳框架。為了提高采購的效率，設置緊迫但可實現的截止期限并確保公私部門的高層都參與其中具有重要意義。在整個預招標和預設計過程中，私營部門和政府之間積極開展透明的協商十分重要。標準化的PPP合同能提高透明度、一致性以及采購程序的效率，對于需寫入PPP合同的問題設置標準條款也能起到上述作用。不過，對于具體項目的招標，可以根據需要根據投標人的反饋意見并結合政府的目標和政策對若干條款及條件做出適當調整，以優化項目的風險分配，或提高項目獲得銀行貸款的能力。
10、PPP合同。項目合同是管理公私伙伴關系，并說明在整個項目生命周期內如何分配并降低風險的法律文件。合同中應列出公共部門和私營部門各自的作用和責任、服務義務、項目的收入來源、關鍵績效指標、合同監督機制、爭端解決機制和終止條款等內容。鑒于PPP合同的長期性，合同應預留適當的靈活性以使其能夠適應不斷變化的環境。但靈活性不應降低可預見性。
11、風險分配。風險分配是PPP獲得成功的核心要素。風險分配不當可能會導致招標失敗、價格和成本升高以及服務延遲或質量降低。風險分配的基本原則是風險應該由最適合管理并能以最低成本減輕風險的一方來承擔。在項目開發的早期階段就在協議中明確界定風險的分配，有助于吸引私營部門參與并確保公共部門資產負債表的穩健性。一般來說，有關設計、績效、技術、建設和運營的風險通常由私營部門承擔，而其他諸如政治、法律和監管的風險則更適宜由公共部門承擔。利率和匯率波動、價格結構和不可預見的風險可以由公共部門和私營部門共同承擔。應在項目的規劃、設計和建設層面都考慮進自然災害的風險，以降低自然災害可能帶來的影響，從而降低PPP的金融風險。
12、隨著市場的發展，更多成熟的成功項目的出現以及私營部門承擔風險能力增強，政府可以調整自身作用。在未建立風險評估基準，或私營部門對市場缺乏充分了解的發展中經濟體，政府可以考慮根據其他發展中經濟體的類似項目來開發標桿項目并提供強有力的支持。這些標桿項目可以作為后續項目的起點，使私營部門更愿意承擔風險。
13、項目融資。“綠地”或新建的基礎設施PPP項目本身屬于高度資本密集型，如果風險分配得當，項目融資可以有效提高融資的能力。發展長期本幣金融市場可以促進當地的銀行、公司等市場主體更多地參與基礎設施融資。促進機構投資者——比如養老基金、保險公司和主權財富基金的長期投資還可以擴大基礎設施的融資渠道。為長期基礎設施投資提供有益的監管框架，包括通過股權轉讓實現退出的清晰流程，可以促進項目融資。多邊開發銀行可通過創新性的融資方案，例如貸款、股權投資、貸款擔保和項目債券保險等幫助實施PPP項目。已經投入運營的“棕地項目”，吸引私人投資的難度相對較小，因為項目已有實際經驗和績效，降低了風險。
14、政府支持。一些PPP項目的經濟效益高，但財務回報低。對此類項目，適宜由政府提供資金支持，例如通過可行性缺口資金（VGF）提供前期資金補貼、彌補用戶付費的缺口和/或提供收入保證。在承擔項目的公共機構信譽不足的情況下，政府需要提供擔保以確保該機構能夠按時履行職責。這就需要政府從中長期角度，積極管理財政承諾及或有債務以確保財政可持續性。位于人口稠密地區的項目，能從商業經營或土地價值上中獲取巨大的額外收入，這將降低其對政府支持的需求。此外，VGF也可以用作“招標變量”，即選擇對補貼要求最少的受讓人。許多基礎設施建設項目涉及一些較為敏感的決策，如公用事業收費、土地征用或合同授予等，這種情況下，上級政府的政治支持十分必要。
15、PPP中心。設立PPP中心增進與私營部門的協作可以增強政府部門推動PPP的能力。許多APEC經濟體已經在中央或地方政府、行業部門，或財政部等綜合部門設立了PPP中心。PPP中心可以作為示范中心，幫助政府起草投資計劃，制定PPP相關政策，選擇、設計和實施項目，提供資金并監督PPP項目的開展，管理與私營部門的長期合同，協調各機構工作，并維護政府利益等。PPP中心還可以開發和管理PPP項目操作手冊，對成功和失敗的項目進行分析和總結經驗以改進以后的決策，并作為招聘和培訓PPP專家的中心。為確保PPP中心的良好運行，專門的政府團隊、清晰的職責界定和權威性三者缺一不可。PPP領域的研究成果應更好地適應實體經濟發展的需要，增加的研究投入應切實促進該領域的研究。
16、利益相關者協商。PPP項目多為具有重大社會影響的基礎設施項目，會涉及許多利益相關者。因此利益相關者的參與和協商對降低公眾關切和減少負外部性尤為重要。引導當地公眾參與所在地區基礎設施項目的遴選、優先級排序和規劃不僅可以贏得公眾對項目的支持，也有助于從環境和社會角度評估項目的可行性或可持續性。這將有利于在更好地了解社區民意的基礎上對PPP項目進行優先排序，并更好地利用私營部門的資金和專業能力。
17、提高PPP的透明度有助于促進利益相關者對項目的理解和參與。需要特別關注移民安置、補償，以及項目給當地社區帶來的潛在直接就業收益。以PPP方式提供服務的項目通常會設置關鍵績效指標（KPI），包括公眾對服務的滿意度。在這種情況下，對投資者的獎勵取決于項目績效?？冃гu估可以利用部門統計數據、統計機構數據以及調查數據。