頂層如何設計引專家熱議 PPP落地成最大看點
2016年01月13日 11:46 來源：中國經濟導報 【打印】
回眸去年，我國在推進PPP發展方面，政策疊出、實操奔涌，各種思想更是碰撞出絢麗的火花。本期中國經濟導報記者特意網羅了多位PPP業內人士，聽一聽這些"圈內人"對2015年的感慨，以及對2016年的期待和展望。
隨著頂層設計不斷完善，我國PPP的發展將會穩健地駛入快車道，成為國家經濟建設不可或缺的重要力量?？梢灶A見，2016年將迎來PPP項目落地實施的高峰。
2016年，中國PPP應該走向規范發展的坦途，實施的項目不在于多，而在于精，在于為公眾提供真正可持續的優質服務，從而無愧于這個變革的時代！
--王強（上海城投（集團）有限公司）
2015年，我國PPP穩步向前推進，尤其表現在各級政府部門對PPP理念、精髓的認識大幅提高，PPP正朝著正確的方向前進。
2016年，我國PPP將全面發展，PPP項目開發實施將更規范，市場環境將更加完善，會有更多的金融機構、機構投資人參與其中，我國PPP市場對國際投資人的吸引力也將越來越大。
--謝飛（財政部PPP中心）新一輪PPP已經啟程，切忌一哄而上。盡管頂層設計者緊鑼密鼓，項目實踐人披星戴月，但太多的細節仍需完善：公共服務的定價機制、合作雙方的爭端解決、貨真價實的物有所值、客觀全面的信息公開、靈活多樣的金融工具……PPP在中國的發展，依然任重而道遠。
--肖光睿（亞洲開發銀行高級PPP官員）
2015年是河南PPP起步的一年，同時也是收獲的一年，我們收獲了機制、收獲了氛圍、收獲了關注，也收獲了項目和社會資本的投資。好的政策，需要有好的隊伍執行，更需要有好的結果證明。PPP模式在政策頂層設計基本完成后，引導規范落地，達到政策預期目標，這需要我們2016年共同努力。
--秦建斌（河南省財政廳PPP中心）
PPP不是新事物，新常態下PPP模式卻開啟了一個新的時代。然而，在PPP模式看似如火如荼下，仍然存在著一些地方政府將其視為融資工具，社會資本逐利慣性與PPP微利模式沖突等諸多問題。
2016年，相信隨著機制的進一步建立，政策進一步完善，市場從一哄而上進入理性思考，PPP模式將逐漸回歸其本質，真正釋放改革的動力和市場的活力。
--楊怡（重慶市發展改革委）
目前PPP項目簽約僅30%左右，原因在于政出多門、過于強調融資、地方政府契約精神缺失且雙方不平等、低價頻發、決策期長、資金成本高、土地和稅負問題突出等問題。
PPP模式的根本宗旨是政企合作，不是所有的項目都適合PPP。2016年政府在發布PPP項目時應嚴格篩選，深刻理解PPP模式內涵，完善法律法規、特許經營條款，明確參與各方權利義務邊界，規范運作。
--文一波（桑德集團）
回顧2015年，上半年，我們感受艱辛，作為銀行人，我們主動跑各地，主動推介為何做PPP，如何做PPP，因為市場還未熱，大家還在彷徨，我們需要推動；2015年下半年，我們感覺欣喜，因為市場已動，我們講金融機構如何做好PPP融智和融資，經過努力收獲了第一第二批股債貸PPP項目落地，更重要的是我們收獲了各級政府和客戶的信任。
2016年，我們將見證收獲，相信PPP將在全國大批量落地，金融機構大規模注資PPP時不我待！PPP合作共贏的理念將深入人心！
--鄭大衛（浦發銀行總行）
歲末年初，為推動政府和社會資本合作工作，財政部接連出臺了3份文件。《PPP物有所值評價指引（試行）》是其一，這份早已經起草多時的指引，將給予各地項目準備階段物有所值評價具體指導；《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合和信息平臺運行的通知》是其二，大幅提升PPP項目規范管理及信息披露，是國家治理能力現代化的綜合體現，而收集項目全生命周期各環節的關鍵信息，將為物有所值定量評價積累數據?！吨腥A人民共和國政府和社會資本合作法（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）是其三，借鑒2014年以來全國PPP項目實踐經驗，頂層設計進一步完善。
立法以御天下，實干方出真知。當頂層設計逐漸豐滿的2016年，PPP落地成為最大看點。
法律銜接至關重要
《征求意見稿》共有7章59條。這7章分別是總則、政府和社會資本合作項目的產生、政府和社會資本合作協議、政府和社會資本合作項目的實施、監督管理和爭議解決、法律責任、附則?！墩髑笠庖姼濉分忻鞔_要求一個PPP項目的運營時間一般不少于25年，對PPP項目如何進行融資擔保等做出了規定，并且提出財政部門負責指導協調、監督管理全國的PPP工作。PPP項目的產生必須通過物有所值評價和財政承受能力論證。
《征求意見稿》在開宗明義地理清PPP項目管理構架的同時也并非完美，仍存在需要后續斟酌的內容，其中如何協調國家發展改革委牽頭起草的《基礎設施和公用事業特許經營暫行條例》就是一例。有業內專家告訴中國經濟導報記者，《基礎設施和公用事業特許經營法》已列入全國人大立法計劃，立法節奏明顯快于《中華人民共和國政府和社會資本合作法》，后者雖已公開征求意見，但由于較為漫長的立法周期和部門協調，可能2年內都無法正式出臺。
國家發展改革委宏觀院投資體制政策研究室主任吳亞平對中國經濟導報記者表示，“《征求意見稿》提出建立PPP項目實施方案的聯審機制是一個很好機制，我本人非常贊同。但由財政部門牽頭從整體政府部門職能分工看屬于嚴重的資源重復配置。PPP實施方案涉及經濟、產業、技術、財政、金融和項目管理等多個專業，是項目各項工作的指南和依據，而作為投資主管部門的發展改革部門已經建立了一套完善的政府投資項目決策審批機制，包括機構和人員配置。如果財政部門再建一套PPP項目決策審批機制，資源重復配置的浪費問題不可避免。”吳亞平還指出，《征求意見稿》中還存在“PPP指導目錄——PPP項目實施方案——物有所值評價”三者之間的邏輯錯誤。“本來三者之間是一個工作時序上的串聯關系。PPP項目的物有所值評價要依據PPP實施方案的研究結果。但《征求意見稿》提出納入PPP指導目錄的項目要先通過物有所值評價，再做實施方案，這顯然造成了雞和蛋孰先孰后的死循環問題。”
濟邦咨詢法律顧問蔡沂表示，《征求意見稿》立法的技術、用語規范等方面，尚存在一定的完善空間；作為法律，需要注意和其他相關法律的銜接；對大家非常關注的PPP項目立項審批、土地政策、擔保、稅收、國有產權交易等方面并未有突破性的規定，新意不足。
君合律師事務所合伙人劉世堅也向中國經濟導報記者表示，無論是從項目類型，還是收益方式來看，《征求意見稿》都難免與既有的大量特許經營項目（包括財政部PPP試點項目）發生交集，并很有可能與國家發展改革委正在牽頭起草的《基礎設施和公用事業特許經營暫行條例》存在相互矛盾之處。對于此等完全可以預見的法律沖突，相關部委應予以足夠的重視和協調。
項目落地進入加速期
盡管法律的出臺還尚需時日，但在頂層設計不斷完善的路上，可以預想到項目落地將成為2016年的最大看點。大岳咨詢總經理金永祥告訴中國經濟導報記者：“當業內討論PPP落地難的時候，我們根據自己工作的體會給出的說法是，PPP與傳統方式的不同之處是需要一個運作過程，這個過程需要時間，不是PPP落地難而是落地的條件還不成熟，瓜熟才能蒂落。2016年PPP將成為我國經濟活動的基本組成部分。”
根據國家發展改革委發布的數據，截至2015年11月底，第一批推介的1043個項目已簽約329個，占項目總數量的比例為31.5%。而根據去年12月元亨祥經濟研究院的調查，2015年下半年簽約項目數量達到約590個，總簽約金額達到約1.7萬億元。但目前歸為“已簽約”階段的PPP項目所簽訂的并非都是確認項目具體實施細節的合同，而是僅簽訂了確認社會資本和政府合作意向的框架協議。通常PPP項目從前期調研、物有所值研究、評估風險、建立財務模型、設計PPP模式到最后正式合同的準備，估計需要至少半年的時間，而各地PPP項目推薦會上的簽約通常都是社會資本方簡單了解項目后覺得有投資價值而確定的初步投資意向，并非團隊深思熟慮后的結果。所以，從“意向約”到“合同約”可能還存在些許變故，最終項目是否能落地，還是以合同的簽訂為準。
但無論如何，2016年都將迎來這500多個PPP項目落地實施的高峰。加之財政部PPP綜合和信息平臺正式落地之后，PPP的簽約情況將會得到最真實、即時的跟蹤，社會資本也可以通過平臺提供的大數據分析服務，選出更為有價值的投資機遇。我國PPP的發展將會穩健地駛入快車道，成為國家經濟建設不可或缺的重要力量。
公共服務項目并非PPP一條路
吳亞平表示，從滿足融資需求方面看，PPP模式只是地方公共服務項目融資模式的一種或一大類，而現階段公共服務項目的融資模式還是比較多的。如果項目盈利模式設計得好、風險能夠有效分攤，則銀行貸款可以獲得，通過發行項目收益債（票據）和企業債等方式融資也是可能的，產業基金、資金信托和融資租賃等方式也可以考慮。對于一些提供相對高端公共服務需求的項目，地方政府還可以通過打破行政壟斷和放開價格管制等舉措，吸引社會資本直接投資建設和運營項目，當然這種方式不屬于PPP。純公益性項目或自身經營性收入較少的準經營性項目，也不適合采取PPP模式，則主要通過發行地方政府一般債和專項債來籌措資金，實在不行的話，BT模式也是可以考慮的。
舉例而言，在2015年11月成功發行的銀川濱河黃河大橋項目收益債券，為大橋的順利施工提供了資金保障。該債券為國家發展改革委2015年批準發行的第二支項目收益債券，是國內首支由大型基礎設施項目作為項目收益來源的收益債；是國內首支長期限項目收益債，債券期限長達20年，遠遠突破以往收益債券的3~5年，利率為5.76%。2015年11月13日當天薄記建檔被認購一空。“特別是該債券首次由銀川通聯資本做為差額補償人，采用了靈活的含權設計，彌補了我國資本市場自建立以來發展至今仍缺乏10年以上長期債券品種的空白，探索性地解決了我國大型基礎設施建設項目周期與資金需求不匹配的問題，對今后我區開展收費性的公路、橋梁等公共基礎設施建設具有廣泛的示范意義。”銀川市金融工作局相關負責人介紹。