《條例》如何體現(xiàn)全流程信息公開
2015年06月30日 09:50 來源：中國政府采購報 【打印】
隨著財(cái)政作為“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”定位的提出，預(yù)算公開乃至財(cái)政透明改革貫穿公共財(cái)政改革中，政府采購作為財(cái)政支出管理改革的重要內(nèi)容之一，必然與這一改革趨勢相吻合。《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》（以下簡稱《條例》）用諸多筆墨對政府采購公開透明作了規(guī)定，既呼應(yīng)了新修訂的預(yù)算法，將預(yù)算公開從文本公開推向預(yù)算執(zhí)行過程公開，又詳解了政府采購法中的公開透明原則，體現(xiàn)了政府采購全流程信息公開的目標(biāo)導(dǎo)向，對政府采購規(guī)范運(yùn)行提出了更高要求。
1、13項(xiàng)條款涉及信息公開
《條例》全文共九章七十九條，有13條內(nèi)容涉及政府采購公開。其中，第八條、第三十條、第三十八條、第四十三條、第四十五條、第五十條、第五十八條共7個條款中用“發(fā)布、公開、公示、公告、通報”等字眼明確列示了政府采購應(yīng)該公開的內(nèi)容；第六十三條、第七十二條、第七十三條共3個條款中提出要加強(qiáng)對供應(yīng)商、采購代理機(jī)構(gòu)、評審專家的監(jiān)督管理，以及對供應(yīng)商違規(guī)行為的責(zé)任追究，將其不良行為列入“不良行為記錄名單”，并納入統(tǒng)一的信用信息平臺，這實(shí)際上也是政府采購信息公開的重要內(nèi)容；第六十七條、第六十八條共2個條款中分別對供應(yīng)商“未按照規(guī)定公告政府采購合同”、采購人和采購代理機(jī)構(gòu)“未依法在指定的媒體上發(fā)布政府采購項(xiàng)目信息”的情況提出要追究一定的法律責(zé)任，從而確保相關(guān)信息公開得以履行。此外，第六十條規(guī)定，除按政府采購法中規(guī)定的事項(xiàng)對集中采購機(jī)構(gòu)進(jìn)行考核外，還增加了需考核的六項(xiàng)內(nèi)容，而按政府采購法規(guī)定，這種考核結(jié)果應(yīng)定期如實(shí)公布，據(jù)此可以推定，《條例》擴(kuò)大了集中采購機(jī)構(gòu)考核結(jié)果公開的內(nèi)容，從而在實(shí)質(zhì)上擴(kuò)展了政府采購信息公開的內(nèi)容。
2、與預(yù)算法頂層設(shè)計(jì)相呼應(yīng)
在當(dāng)前我國沒有專門的財(cái)政基本法的背景下，預(yù)算法從某種程度上擔(dān)當(dāng)了財(cái)政基本法的重任。2015年1月1日開始實(shí)施的新預(yù)算法，將“政府采購”寫入其中，并在兩項(xiàng)法律條款中對政府采購公開作了規(guī)定。一是從總體上對政府采購公開作出要求，即規(guī)定“各級政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)將政府采購的情況及時向社會公開”（第十四條），二是規(guī)定了對未履行公開的責(zé)任追究，即“未依照本法規(guī)定對有關(guān)預(yù)算事項(xiàng)進(jìn)行公開和說明的”，責(zé)令各級政府及有關(guān)部門改正，并對負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員追究行政責(zé)任（第九十二條）。
在這里，“政府采購的情況”是一個非常寬泛的概念，因此預(yù)算法第十四條的規(guī)定可謂對政府采購提出了“全公開”的終極目標(biāo)。同時，通過法律責(zé)任條款，對未及時公開的情況規(guī)定要“責(zé)令改正”“追究行政責(zé)任”。而《條例》既對政府采購公開的概念范疇進(jìn)行了規(guī)定，也對政府采購公開的法律責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定，較好地呼應(yīng)了預(yù)算法條款。
3、大幅拓展了公開的內(nèi)容
（一）“全流程公開透明”理念
政府采購法作為《條例》的母法，已在其第七條、第八條、第十一條、第六十三條、第六十六條分別規(guī)定政府采購應(yīng)公開的內(nèi)容，包括集中采購目錄和限額標(biāo)準(zhǔn)、政府采購信息、項(xiàng)目采購標(biāo)準(zhǔn)、采購結(jié)果、集中采購機(jī)構(gòu)的考核結(jié)果5項(xiàng)。
《條例》進(jìn)一步列示了政府采購應(yīng)該公開的內(nèi)容，涵蓋“項(xiàng)目信息”的發(fā)布、“項(xiàng)目預(yù)算金額”的公開、“供應(yīng)商唯一”情況下“采購項(xiàng)目信息和供應(yīng)商名稱”的公示、“中標(biāo)、成交結(jié)果”（包括采購文件）的公告、“公共服務(wù)項(xiàng)目驗(yàn)收報告”的公告、“采購合同”的公告、“投訴處理決定”的公告以及將不良行為記錄名單納入統(tǒng)一的信用信息平臺。可以說，《條例》的出臺，大幅推進(jìn)了政府采購全流程公開透明。
因此，從政府采購法和《條例》兩方面看，截至目前，政府采購公開的內(nèi)容至少包括兩大類：采購過程信息和采購管理信息。其中，采購過程信息包括項(xiàng)目信息、項(xiàng)目預(yù)算金額、項(xiàng)目采購標(biāo)準(zhǔn)、采購結(jié)果、采購合同、（公共服務(wù)項(xiàng)目）驗(yàn)收報告，采購管理信息包括集中采購目錄和限額標(biāo)準(zhǔn)、集中采購機(jī)構(gòu)的考核結(jié)果、不良行為記錄名單、投訴處理決定。
（二）“供應(yīng)商唯一”情況的公示
《條例》將政府采購法第十一條中的“政府采購信息”具體為政府采購“項(xiàng)目信息”，使其更加明確、可操作性更強(qiáng)。同時，《條例》第三十八條對單一來源采購方式的項(xiàng)目信息公開作出特別規(guī)定，“達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，符合政府采購法第三十一條第一項(xiàng)規(guī)定情形，只能從唯一供應(yīng)商處采購的，采購人應(yīng)當(dāng)將采購項(xiàng)目信息和唯一供應(yīng)商名稱在省級以上人民政府財(cái)政部門指定的媒體上公示，公示期不得少于5個工作日”。這一規(guī)定，結(jié)合后續(xù)的采購合同公開，使符合這一條件的單一來源采購?fù)耆糜诠姷谋O(jiān)督之下，確保“只能從唯一供應(yīng)商處采購”合法合理。
（三）采購文件隨采購結(jié)果公告
對于“采購結(jié)果”信息，《條例》第四十三條規(guī)定，“招標(biāo)文件、競爭性談判文件、詢價通知書隨中標(biāo)、成交結(jié)果同時公告”。這實(shí)際上要求將公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、詢價四種采購方式中的“采購文件”與中標(biāo)、成交結(jié)果同時公告，從而使中標(biāo)、成交結(jié)果不是孤立地呈現(xiàn)，而是能夠讓監(jiān)督者對比采購需求和采購結(jié)果，結(jié)合其他采購信息的公開，看清整個采購的過程，從全過程推斷中標(biāo)、成交結(jié)果是否合理，更加有利于各方監(jiān)督。
另外，這一規(guī)定也將采購文件標(biāo)準(zhǔn)化改革提上了日程。否則，采購文件五花八門，不利于監(jiān)督者快速搜尋信息，不利于監(jiān)督效率的提高。
（四）采購結(jié)果信息內(nèi)容更加豐富
《條例》第四十三條規(guī)定，“中標(biāo)、成交結(jié)果公告內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括采購人和采購代理機(jī)構(gòu)的名稱、地址、聯(lián)系方式，項(xiàng)目名稱和項(xiàng)目編號，中標(biāo)或者成交供應(yīng)商名稱、地址和中標(biāo)或者成交金額，主要中標(biāo)或者成交標(biāo)的的名稱、規(guī)格型號、數(shù)量、單價、服務(wù)要求以及評審專家名單”。詳實(shí)的中標(biāo)、成交結(jié)果公告，有利于提升采購執(zhí)行的規(guī)范性、采購監(jiān)督的有效性。尤其是評審專家名單的公布，將有利于加強(qiáng)對評審專家履職的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)對等。
（五）政府采購合同公告
《條例》第五十條規(guī)定，“采購人應(yīng)當(dāng)自政府采購合同簽訂之日起2個工作日內(nèi)，將政府采購合同在省級以上人民政府財(cái)政部門指定的媒體上公告，但政府采購合同中涉及國家秘密、商業(yè)秘密的內(nèi)容除外。”政府采購法第四十七條僅規(guī)定，政府采購項(xiàng)目的采購合同自簽訂之日起7個工作日內(nèi)，采購人應(yīng)當(dāng)將合同副本報同級政府采購監(jiān)督管理部門和有關(guān)部門備案。《條例》在備案前加了一個時間節(jié)點(diǎn)，要求對政府采購合同進(jìn)行公告。這一條款能夠有效避免采購人與供應(yīng)商之間可能出現(xiàn)的簽訂合同的隨意性，同時保證了以法律文本的形式向全社會公開采購資金的最終去向。
同樣，這一規(guī)定也將推進(jìn)政府采購合同文本標(biāo)準(zhǔn)化改革，這在《條例》第四十七條中有規(guī)定，“國務(wù)院財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)會同國務(wù)院有關(guān)部門制定政府采購合同標(biāo)準(zhǔn)文本。”
（六）公共服務(wù)項(xiàng)目“驗(yàn)收報告”公告
《條例》第二條明確，“政府采購法第二條所稱服務(wù)，包括政府自身需要的服務(wù)和政府向社會公眾提供的公共服務(wù)”，這有效地銜接了政府采購與目前正在推行的政府購買服務(wù)改革。對于政府購買公共服務(wù)的項(xiàng)目，《條例》第四十五條規(guī)定，“政府向社會公眾提供的公共服務(wù)項(xiàng)目，驗(yàn)收時應(yīng)當(dāng)邀請服務(wù)對象參與并出具意見，驗(yàn)收結(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會公告”，與《條例》第十五條中提及的“政府向社會公眾提供的公共服務(wù)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)就確定采購需求征求社會公眾的意見”相呼應(yīng)。因?yàn)楣卜?wù)項(xiàng)目與社會公眾密切相關(guān)，提出確定需求要征求社會公眾意見，驗(yàn)收要吸收服務(wù)對象的意見，并將驗(yàn)收結(jié)果及時公開，一方面將“參與式預(yù)算”執(zhí)行推向深入，另一方面，也強(qiáng)化了基于需求方的公共服務(wù)項(xiàng)目績效評價體系的構(gòu)建。
4、強(qiáng)化“未公開”的責(zé)任追究機(jī)制
為確保政府采購公開透明的貫徹執(zhí)行，需在法律條文中明確相應(yīng)的責(zé)任追究機(jī)制。政府采購法第七十五條規(guī)定，采購人未依法公布政府采購項(xiàng)目的采購標(biāo)準(zhǔn)和采購結(jié)果的，責(zé)令改正，對直接負(fù)責(zé)的主管人員依法給予處分。這與該法第六十三條要求的需將采購標(biāo)準(zhǔn)和采購結(jié)果公開相呼應(yīng)。政府采購法第八十二條規(guī)定，政府采購監(jiān)督管理部門對集中采購機(jī)構(gòu)業(yè)績的考核，有虛假陳述，隱瞞真實(shí)情況的，或者不作定期考核和公布考核結(jié)果的，應(yīng)當(dāng)及時糾正，由其上級機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)對其負(fù)責(zé)人進(jìn)行通報，并對直接負(fù)責(zé)的人員依法給予行政處分。
《條例》進(jìn)一步強(qiáng)化了對“未公開”的追責(zé)。第六十七條規(guī)定，“采購人有下列情形之一的，由財(cái)政部門責(zé)令限期改正，給予警告，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分，并予以通報：……（七）未按照規(guī)定公告政府采購合同；……”而第六十八條規(guī)定，“采購人、采購代理機(jī)構(gòu)有下列情形之一的，依照政府采購法第七十一條、第七十八條的規(guī)定追究法律責(zé)任：……（二）未依法在指定的媒體上發(fā)布政府采購項(xiàng)目信息；……”
可見，《條例》在政府采購法對“未公開采購標(biāo)準(zhǔn)”“未公開采購結(jié)果”“未公布對集中采購機(jī)構(gòu)的考核結(jié)果”等責(zé)任追究的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步強(qiáng)化了“未公告政府采購合同”“未發(fā)布政府采購項(xiàng)目信息”的責(zé)任追究機(jī)制。實(shí)際上，《條例》對政府采購法作了補(bǔ)充，從而建立了確保從采購項(xiàng)目信息發(fā)布、采購標(biāo)準(zhǔn)公開、代理機(jī)構(gòu)考核結(jié)果公開、采購結(jié)果公開到采購合同公開的全流程的“未公開”責(zé)任追究機(jī)制，這必將對采購人、采購代理機(jī)構(gòu)的行為起到重要的規(guī)范約束作用。
5、規(guī)范、統(tǒng)一信息公開的途徑
《條例》規(guī)定，政府采購項(xiàng)目信息、“供應(yīng)商唯一”情況下單一來源采購項(xiàng)目信息和供應(yīng)商名稱、中標(biāo)、成交結(jié)果以及政府采購合同，均需在“省級以上人民政府財(cái)政部門指定的媒體”上發(fā)布、公示或公告。同時規(guī)定，采購項(xiàng)目預(yù)算金額達(dá)到國務(wù)院財(cái)政部門規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，政府采購項(xiàng)目信息應(yīng)當(dāng)在“國務(wù)院財(cái)政部門指定的媒體”上發(fā)布。而政府采購法第十一條僅規(guī)定，“政府采購的信息應(yīng)當(dāng)在政府采購監(jiān)督管理部門指定的媒體上及時向社會公開發(fā)布”，并未規(guī)定媒體的級別，使得實(shí)際中采購信息的發(fā)布級別不高、傳播范圍不廣、管理較混亂，影響了采購的競爭性及“物有所值”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
為保證信息公開的效果和及時性，《條例》對一些信息公開的時限作出了規(guī)定。如，對“供應(yīng)商唯一”情況下單一來源采購項(xiàng)目信息和供應(yīng)商名稱的公示期，要求不得少于5個工作日；中標(biāo)、成交結(jié)果公告應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)、成交供應(yīng)商確定之日起2個工作日內(nèi)公告；采購人應(yīng)當(dāng)自政府采購合同簽訂之日起2個工作日內(nèi)，將政府采購合同在省級以上人民政府財(cái)政部門指定的媒體上公告。
（中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院姜愛華）