緊盯量變契機 促進質變發展
2024年09月27日 09:23 來源：中國政府采購報 【打印】 
——基于寧夏回族自治區代理機構基本情況談代理機構能力建設
■ 黃怡
政府采購代理機構（以下簡稱代理機構）作為政府與市場之間的橋梁，其能力建設的提升對于優化政府采購流程、提高采購效率、保障采購質量具有重要意義。寧夏回族自治區財政廳通過調研，充分了解了寧夏代理機構基本情況及特點，認真分析了制約代理機構能力發展的問題及原因，針對性地提出了一些提升其能力建設的對策建議。
代理機構基本情況及特點
——從代理機構數量來看，呈逐年遞增趨勢。在代理機構資格認定行政許可取消后，代理機構實行“自愿、免費、一地登記、全國通用”網上登記，監管部門不再對代理機構設置任何資格條件。加之不論是政府采購、工程建設還是其他領域，都需要代理機構提供專業化服務，這種市場需求推動了代理機構數量持續增長。寧夏代理機構數量從2014年取消資格認定行政許可時的70多家，到2024年7月底已激增到近500家，從各年度數據看，呈現逐年增加的趨勢。
——從企業類型來看，代理機構以小微型企業居多。據統計，寧夏70%以上代理機構從業人員在5-15人之間，15人以上的代理機構占比不到3%，90%以上代理機構年營業收入在100萬元以內。按照國家中小企業劃型標準，寧夏代理機構基本上都屬于小微型企業。
——從代理機構人員配備情況看，專業素養不足且人員流動性較大。政府采購是一項復雜的專業化工作，對從業人員的專業化水平和穩定性要求較高。同時，采購人在選擇代理機構時參考代理機構專職人員能力及穩定性、專業化能力和代理項目類別這三類擇優規則的占八成以上，這也體現了采購人在選擇代理機構時更加注重專業能力及人員穩定性。截至2024年7月底，在寧夏代理機構的3000多名從業人員中，中級以上職稱從業人員僅占從業人員總數的32%。在當前，代理機構中有600余人次選擇離職或者跳槽，離職跳槽率達到19%，在服務行業中處于偏高的比例。
——從項目代理情況來看，代理機構“僧多粥少”。在政府采購項目數量穩定的前提下，代理機構數量每年呈激增趨勢，導致每家代理機構平均代理項目數量逐年減少，從2018年每個代理機構平均代理20個項目降低至目前每個代理機構平均代理7個項目。且有部分代理機構近3年代理項目數量為零，已處于停滯狀態。2023年，寧夏代理機構代理政府采購項目近4000個，平均每個代理機構代理項目數僅為10個。其中，代理10個以下（不含本數）項目的代理機構占比高達67%，代理項目數在10個以上不到20個的代理機構占比20%，代理項目數在20個以上不到50個的代理機構占比10%，實際代理項目數達到50個以上的代理機構不到10家。
——從質疑投訴數量來看，質疑投訴數量居高不下。筆者認為，隨著代理機構實行“備案制”后，專業化水平普遍下降，一定程度上影響了政府采購項目質疑投訴數量。以近3年數據為例，2021年至2023年寧夏政府采購質疑案件數量均在1000件左右，投訴案件數量均在260件左右，2024年上半年投訴案件數量較去年同期增長了30%。
——從行政處罰情況來看，代理機構違法違規情況較多。自2018年以來，寧夏對各類政府采購主體的違法違規行為作出的行政處罰共計1000余件。其中，對代理機構的行政處罰占總行政處罰數量的24%。2023年政府采購領域“四類”違法違規行為專項整治工作，寧夏重點檢查了41家代理機構代理的208個政府采購項目。其中，涉及采購人和代理機構違法違規行為的有100余件，共處罰各類主體27個，采購人和代理機構占74%。
制約代理機構能力發展的因素
雖然代理機構“雨后春筍”般生長，極大地促進了市場競爭和就業能力。但同時，由于代理機構自身執業水平和能力不足、政府采購監督部門對代理機構相應的監督管理相對滯后、各交易中心進場項目管理要求不統一不規范、采購人選擇代理機構鑒別力不足等原因，代理機構在執業過程中各種問題凸顯，導致代理機構執業能力良莠不齊，市場出現惡性競爭的現象，影響了政府采購質效。
——代理機構自身執業水平和服務能力不足。一是代理機構存在從業人員不足、業務不專的問題。部分代理機構受規模限制，從業人員較少，往往身兼數職，既是業務經理又要負責采購文件編制，還要進行開評標工作。繁重復雜的工作導致從業人員對新知識、新政策的研究不夠，難以適應不斷變化的采購形勢，在采購文件編制過程中滿足于一般性的模仿，“拿來主義”盛行，缺乏對用戶需求的深入調查。特別是在特殊商品的技術參數設置和商務條款設置方面，難以做到從項目實際需求出發，制定準確、詳細、具體的評分指標。二是代理機構對提升服務能力的重要性認識不到位。代理機構通常把精力放在承攬業務上，對提升服務能力的認識不夠。在遇到質疑時，存在把供應商當“麻煩”的情況，習慣性地把“包袱”甩給采購人或者監管機構，缺乏從專業角度給出合理解決方案、及時化解矛盾糾紛、把質疑消化在投訴前端的能力。
——采購人和代理機構之間權責不清，互相推諉。委托代理協議的簽訂旨在明確采購人和代理機構的職責和義務，以合力做好政府采購工作。但實踐中仍然存在采購人和代理機構互相推諉的情況，如采購人利用甲方優勢將采購人主體責任轉移給代理機構，代理機構自認只是被委托方，不應承擔主要責任等權責觀念“缺位”和“越位”的情況。突出表現為：一是采購文件編制不規范，采購人不表態，代理機構不敢改，政策落空，公正失衡，出現諸如未按規定落實中小企業政策、評分因素與采購需求不對應、技術參數存在指向性等情況，此類采購文件公示后引發質疑投訴等一系列矛盾糾紛。二是質疑答復消極應對，出現采購人和代理機構互相推諉責任，導致逾期未答復的情況，加之自身糾錯及化解糾紛能力不足，質疑答復內容過于簡單、不規范等，進一步激化了矛盾，耽誤項目進度，影響了采購效率。
——出現“劣幣驅逐良幣”的不合理競爭現象。代理機構資格條件放開之后，政府采購代理市場“僧多粥少”的局面更加明顯，各代理機構之間的競爭更加激烈，政府采購代理市場出現了“劣幣驅逐良幣”的不合理競爭現象。政府采購法律法規賦予采購人自行選擇代理機構的權利。但是，在實際操作中，采購人選擇代理機構缺乏相對科學的參考指標，往往通過隨機或者特定關系人推薦的方式選擇，是否能選擇到合適的代理機構主要看運氣。有的采購人認為采購代理市場放開了，“誰都可以做”，片面地以為“誰做都一樣”，盲目選擇報價最低的代理機構，忽視了對其專業能力和服務水平的考量。由業務能力不強的代理機構代理政府采購業務后，標書編制質量低，不利于擇優選擇供應商，甚至因為出現低級錯誤導致質疑投訴的情況，如違反集中采購目錄及標準要求代理項目、對基本的法律法規概念不清楚等，嚴重影響了采購質效。
——各地公共資源交易中心對進場政府采購項目管理要求不統一規范。政府采購法律法規對政府采購項目的執行提出了統一要求，但是自治區及各市公共資源交易中心都有一套自己的進場管理制度及流程，寧夏尚未建立統一規范的進場項目管理流程及制度，有的公共資源交易中心存在違規審核及限定政府采購項目分值設定的情形，導致各代理機構對同樣的政府采購項目，因各公共資源交易中心不同的管理規定而可能采用不同的采購代理流程及招標文件制作方式，這種情況不僅增加了代理機構執業成本，影響項目執行效率及代理機構的信譽，而且在一定程度上阻礙了代理機構專業化能力的提升。
——代理機構管理難度大，一定程度上限制了其發展。據調研情況反映，代理機構運營成本居高不下的具體表現為：一是部分采購人仍然存在將集中采購目錄外項目評審專家勞務報酬轉嫁給代理機構承擔，部分評審專家在評審過程中存在不規范、不專業，故意拖延時間多要評審費用的情況，給代理機構發展造成了一定的資金壓力。二是從業人員管理難度大。一方面，從業人員培養周期較長，如培養一個具備可獨立實施業務的項目經理，至少需要從事3年的助理工作積累經驗。另一方面，受市場惡性競爭和從業人員待遇普遍較低影響，人員穩定性較差，給公司管理帶來較大難度。三是代理機構缺乏合理有效的內部管控制度，對于人才培養、重大項目的風險控制、采購文件的合法性審查沒有明確具體的制度予以規范。
制約代理機構能力發展的主要原因
——代理機構具有市場主體的驅利屬性。采購人選擇代理機構是一個單向選擇的過程。按照法律規定，采購人有權自主選擇代理機構，代理機構為了能夠代理到更多、更優質的項目，從而實現利潤最大化，往往會不顧原則底線去迎合采購人的意愿，忽視了自身專業素養，將采購人的意愿置于采購過程合法合規之上，致使項目在推進過程中風險、糾紛不斷。
——從業門檻和違法成本降低帶來的僥幸心理。取消從業審批本是從“放管服”的工作要求出發，切實為市場主體降低運營成本，提高運營效率。但這一惠及市場主體的政策卻讓部分代理機構心生僥幸心理，當其出現違法違規情形受到監管部門行政處罰后，立即“更換馬甲”，重新注冊成立新公司，繼續開展代理業務，造成監管“死角”。
——競爭激烈和成本增加促成的鋌而走險。“寬進”政策讓代理機構行業“僧多粥少”的局面逐漸形成，專職人員培養周期長、成本高以及其他運營成本的增加，導致部分代理機構鋌而走險，通過“找關系”“走后門”的方式承攬業務，工作重心錯位，不把專業能力提升作為其承接業務的必要因素，給項目推進造成了不利影響。
提升代理機構能力的必要性和可行性
——提升政府采購代理機構能力是適應政府采購制度改革的需要。國務院辦公廳印發的《政府采購領域“整頓市場秩序、建設法規體系、促進產業發展”三年行動方案（2024-2026年）》中，對代理機構的規范發展提出了更高要求。一方面，要求監管部門著力推進，逐步實現采購代理機構“一地注冊、全國通用”，不斷完善代理機構評價指標體系，引導采購人擇優選擇代理機構。另一方面，持續開展“四類”違法違規行為專項整治，對包括代理機構在內的各方采購主體的違法違規行為開展專項整治，加強常態化行政執法檢查，對投訴中涉及的采購人與代理機構共同違法的問題，實行“一案雙查”，并會同市場監管、公安、紀檢監察等部門，嚴肅查處政府采購領域的腐敗問題和不正之風。并且《深化政府采購制度改革方案》也明確了代理機構專業化發展的改革任務，為代理機構指明了未來發展方向。
——提升能力是代理機構自身發展的需要。社會發展日新月異，采購人對采購的需求也隨之發生很大變化。采購過程公開力度加大，采購結果績效導向成為趨勢，公眾對政府采購的關注度越來越高，這些因素都對代理機構的服務能力提出更高要求。代理機構作為政府采購市場主體之一，本身有著強烈的利益驅動。代理機構的專業化發展方向是大勢所趨，服務能力強、服務水平高的代理機構才能在競爭中脫穎而出。
——提升能力是政府監管和服務采購代理市場的需要。代理機構作為重要的采購當事人，其能力水平直接關系到采購目標的實現。在政府采購代理資格行政許可被取消后，市場壟斷狀況隨之打破，充分競爭的狀態客觀上有利于促進市場發育，但是市場不會自動達到良性循環的狀態，當前采購代理市場存在過度競爭的不良傾向，不利于采購代理市場健康發展。筆者認為，各級財政部門必須通過制度建設和行政監管，以提升代理機構能力為抓手，加強服務，維護公平、公正、公開的市場環境，規范市場運行。
提升代理機構能力建設的對策建議
——保持“好”的態度，提升采購代理水平。提高服務能力，代理機構自身因素是關鍵。一是要加強從業人員內部管理。提升從業人員職業道德素養，嚴格按照法律法規辦事；制定詳細的內訓計劃，加強業務學習，實施傳幫帶制度，幫助新入職人員盡快提升專業能力，適應市場需求；做好崗位分設，人員分工，加強業務內控，提升業務質量。二是要著力加強自身能力建設。提升基礎性能力，滿足采購工作需要；增強發展性能力，為促進行業持續健康發展做出貢獻。三是要在市場推廣方面轉變思路。要通過提升服務能力，實行業務分類收費，贏得市場認可，避免陷入低價惡性競爭的泥潭。
——錨定“放”的準度，營造良好采購生態。一是建立統一的公共資源交易進場管理制度及流程，提升進場項目服務水平，簡化項目進場審核手續，清理取消非法律法規及制度規定的不必要的審批審核事項。二是采購人應嚴格執行評審付費制度，減輕代理機構運營壓力。采購人作為行政主體，擔負著支持中小微企業發展的社會責任，采購單位應建立完善的政府采購內控管理制度，對于法律法規明確規定應由采購人負擔的費用，應落實主體責任，避免將費用轉嫁給代理機構。三是采購人要提升對代理機構服務能力的鑒別力。采購人要選準選優代理機構，并對代理機構的服務過程和結果進行完整的信息披露，積極提供評價信息，為其他采購人選擇代理機構提供參考，解決代理機構市場信息不對稱的問題。
——緊抓“管”的維度，規范采購代理流程。監管部門要進一步轉變監管思路，把代理機構變成規范市場的助手，要善于用市場的手段監管和服務市場，創新管理和服務方式，提高管理水平，全面提升代理機構服務能力。一是以履職評價促監管。建立代理機構履職評價制度，對在本地區執業的代理機構開展履職評價，通過監管部門、交易中心、采購人、評審專家等多方主體綜合評價的方式，將代理機構基本信息、處理質疑投訴情況、執行法律法規情況、擅長代理領域等信息通過系統進行記錄并公開，引導代理機構明確自身在代理細分市場中的方向定位，通過增強職業道德和服務能力爭取更多的代理業務，實現對代理機構“寬進嚴管”的改革初衷和代理市場優勝劣汰的良性發展模式。二是常態化開展監督檢查工作，提升代理機構依法代理水平。常態化開展日常監督檢查工作，對投訴處理、舉報線索、轉辦件等工作中發現的代理機構違法違規情形，及時啟動監督檢查程序，對事實清楚、證據確實充分的違法違規行為予以行政處罰，并及時向社會進行公開，凈化代理機構市場。三是創新建設政府采購在線監督檢查系統，推進政府采購監督檢查全流程在線辦理，實現系統隨機抽取監督檢查對象，系統自動分發監督檢查通知書，制定執法文書標準文本，推動檢查過程全面留痕，執法文書線上實時送達，通過行政執法過程的規范化管理，切實推動嚴格規范執法。
——把握“服”的溫度，保障專業能力提升。一是加強代理機構從業人員培訓，增強代理機構執業能力。推動建立代理機構從業人員培訓考試機制，搭建政府采購在線培訓考試系統，推動代理機構及時、全面、深入學習法律法規及相關政策，并對所有參加培訓的人員進行在線考試測評。同時，每年定期組織1-2次線下政府采購業務培訓、座談交流，針對政府采購實踐中常見的典型問題設置培訓內容，邀請法律專家深入剖析講解法律風險，暢通代理機構交流渠道，廣泛聽取代理機構意見建議。二是持續引導代理機構積極主動研究，提升代理機構專業化能力。鼓勵代理機構對政府采購項目執行、采購需求標準以及規范化管理等各個環節進行積極深入研究，組織開展撰寫專項研究分析報告，鼓勵代理機構針對具體問題提出切實可行的建議舉措。與此同時，科學合理制定評選標準，對評定為優秀研究分析報告的代理機構，予以綜合評價加分，引導代理機構在實踐工作中加強研究分析能力，不斷提升代理機構執業水平。三是深入推進代理機構擇優選取，形成良性有序競爭環境。探索建立代理機構履職指標，突出體現專業化發展要求，為采購人提供更多維度的代理機構履職指標以供參考。采購人可根據本單位工作職能及采購項目性質和特點，結合內控制度規定，參照一種或者多種擇優規則選擇代理機構，積極引導采購人實現真正意義上的擇優選取代理機構。
（作者單位：寧夏回族自治區財政廳）
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