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　　■ 蔡錕 

　　案件經過 

　　某年10月，經煙臺市牟平區政府采購管理委員會辦公室批準，煙臺誠信招標咨詢有限公司（以下簡稱“誠信公司”）受煙臺市牟平區城市管理行政執法局（以下簡稱“牟平區城管局”）委托，對窨井防護網采購進行公開招標，并發出《牟平區政府采購招標文件》（以下簡稱涉案招標文件）。該招標文件中規定：“產品適用范圍及標準規范：適用各種口徑的市政井、電力井、通訊井、自來水井、檢查井、燃氣井等各種地下井。質量標準執行山東省質量監督局備案的《Q／1621HJG001-2012》。產品外觀、拉力、沖擊、耐腐蝕等技術指標經省、國家質檢部門監測認證，技術指標均符合Q／1621HJG001-2012標準。” 

　　山東惠民金工繩網有限公司（以下簡稱“惠民公司”）與河北五星電力設備有限公司（以下簡稱“五星公司”）均系上述項目的投標人。其中，五星公司的投標產品采用的執行標準為國家標準《GB5725-2009 安全網》，該標準規定其適用于建筑等高處作業場所使用，防止人員或物體墜落的安全網。當年11月，經評標委員會評議，五星公司為中標人。 

　　惠民公司不服涉案項目中標結果，認為涉案項目招標過程中存在私自變更招標文件質量執行標準等問題，于當年11月20日向誠信公司及牟平區城管局提出質疑。同年11月25日，牟平區城管局對惠民公司的質疑作出回函，稱：“在本次招標過程中五星公司采用的《安全網國家質量標準》GB5725-2009已涵蓋招標文件中所要求的惠民公司制定的企業標準Q／1621HJ001-2012。招標過程中，經全體評委審查，GB5725-2009標準滿足本次招標要求……”。惠民公司對此回復不服，于當年12月12日向煙臺市牟平區財政局（以下簡稱“牟平區財政局”）提出投訴，投訴事項為：“1.被投訴人五星公司的投標，其產品無產品標準、無質檢報告、無產品合格證、無生產資格，是不合格的投標人，應予廢標；2.評標不透明、不公正、不合法。要求被告予以調查，并給予公正滿意的結果。” 

　　當年12月16日，牟平區財政局受理了惠民公司的投訴，12月24日，在調查后，牟平區財政局作出《投訴處理決定書》，認定：五星公司資格要求及產品質量標準均符合招標文件要求；評審過程符合《中華人民共和國政府采購法》及招標文件，投訴人投訴無效，根據政府采購質疑投訴的相關辦法，駁回了惠民公司的投訴。 

　　惠民公司不服該投訴處理決定，向法院提起行政訴訟。 

　　法院觀點 

　　本案中，一審法院與二審法院的意見相左。 

　　一審法院認為，財政部門認為有必要時，可以進行調查取證，也可以組織投訴人和被投訴人當面進行質證。本案中，惠民公司認為本次政府采購活動的中標結果損害了自己的合法權益，在向采購人、采購代理機構提出質疑后，因對向采購人、采購代理機構的質疑答復不滿意而提出投訴。牟平區財政局在法定期限內受理后，依法定程序向相關部門即牟平區城管局、誠信公司及五星公司送達了投訴書副本，并要求三單位履行說明、提交相關證據、依據等義務。在三單位分別作出說明并提交證據后，牟平區財政局對政府采購備案資料進行了書面審查，并對評標評委進行了調查，并以評標委員會全體人員的統一回復作為依據。牟平區財政局根據調查結果作出的《投訴處理決定書》，事實根據清楚，法律依據明確、證據確實充分、程序合法。 

　　據此，一審法院以證據不足為由，駁回了惠民公司的訴訟請求。 

　　二審法院則明顯不同意一審法院意見。 

　　二審法院認為，牟平區財政局應當按照有關規定，認真履行監督檢查職責，對評標委員會的評審情況進行認真的監督檢查。但是，牟平區財政局卻辯稱其于當年12月23日對招標過程中是否存在私自變更招標文件質量執行標準問題，向評標委員會委員詢問是否存在上述問題，以評標委員會全體人員的統一回復作為依據，明顯依據不足。牟平區財政局以評審委員獨立評標，承擔評標責任為由，回避其對惠民公司投訴事項的監督檢查責任，無法律依據。同時，招標文件規定中標產品應符合企業標準Q／1621HJ001-2012，根據原《標準化法》的相關規定，國家標準和企業標準概念明顯不同，牟平區城管局對惠民公司的回復稱“GB5725-2009已涵蓋招標文件中所要求的惠民公司制定的企業標準Q／1621HJ001-2012”，其應舉出充分依據予以證實，其雖對惠民公司的投訴向牟平區財政局作出了書面陳述，但對此并未提交充分事實依據和有效證據證實；在此情況下，牟平區財政局應當履行必要的調查職責。現牟平區財政局對牟平區城管局的前述回復并不能向法院提供充分有效的證據加以證明，說明牟平區財政局并未盡到調查職責。 

　　據此，二審法院認為一審判決認定事實不清，牟平區財政局未查明具體事實，作出的投訴處理決定依據不足，明顯不當，判決撤銷了一審判決并要求牟平區財政局限期重新作出投訴處理決定。 

　　焦點分析 

　　本案的爭議焦點在于，對于供應商提出之“涉案項目存在私自變更招標文件質量執行標準等問題，評標過程不透明、不公正、不合法”的投訴事項，作為政府采購監管部門的牟平區財政局，僅依據評標委員會全體人員的統一回復即確認該投訴事項不成立，是否回避了對評標委員會評標過程的監管，是否屬于未依法認真履行調查職責？對此，一審法院認為，牟平區財政局對涉案項目的政府采購備案資料進行了書面審查，并對評標評委進行了調查，已充分履行了調查職責。但二審法院卻持相反觀點，其認為評標委員會專家的整體意見不能替代調查取證的過程，亦不能取代相關證據材料，財政部門僅以專家意見判定投訴事項是否成立，屬于對法定監管職權的放棄，構成怠于履行調查職責，由此作出的投訴處理決定事實依據明顯不足，應予撤銷。 

　　一直以來，政府采購的監管對象重點集中于采購人以及供應商，而對在每個政府采購項目中都會出現且對中標結果具有實質影響力的評標委員會，卻常常忽略。也因此，評標委員會的評標過程如何才算合法依規、財政部門對這一評標過程應否監管、如監管的話應如何監管以及監管到何種程度等問題到目前還存在一定的爭論。本案的出現，恰好可以幫助我們一一解答這些疑問。 

　　首先，應予確認的是，政府采購項目中，評標委員會的評審過程和評審結果均依法屬于財政部門的監管范圍。雖然，根據《實施條例》第四十一條的規定，評標委員會成員應當按照客觀、公正、審慎的原則，根據采購文件規定的評審程序、評審方法和評審標準進行獨立評審，并應當對自己的評審意見承擔法律責任。但是，這里的“獨立評審”指向的是，評標委員會委員應秉持客觀中立的原則，不受外界干擾而純粹以自身的專業能力和認知水平開展評審工作，并非指評標委員會成員享有脫離財政部門監管的法外權力。而前述規定中“獨立承擔法律責任”的表述以及《實施條例》第七十五條的規定，恰恰可以印證，評標委員會成員在未依法獨立評審時，將面臨財政部門的監管和處罰。此外，《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）第五十二條明確，政府采購活動中可以被質疑投訴的對象為“采購文件、采購過程和中標、成交結果”，而評標委員會的評審過程屬于采購過程中的一個環節，評標委員會的評審結果則一般即為中標、成交結果，因此，財政部門對評標委員會評審的監管可作為直接的法律依據。 

　　其次，應予以注意的是，財政部門在對評標委員會之評審進行監管時應全面履行調查職責，作出的相關認定應嚴格依托于客觀證據。筆者認為，財政部門應全面履行監管職責，搜集證據材料，但來源要合法合規。此時，若證據構成《中華人民共和國行政訴訟法》第四十三條第三款規定的“以非法手段取得的證據”，或者屬于《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第五十七條規定的“不能作為定案依據的證據”，則不能據此作出認定。具體到本案而言，惠民公司關于涉案項目“評審過程不透明、不公正”的投訴，直接指向的就是評標委員會的評審過程涉嫌違法，而在此情況下，牟平區財政局卻忽視中標產品執行標準與招標文件要求不符的事實，僅向被投訴事項的行為主體即評標委員會發函詢問其是否存在違法，并在得到回復稱不存在違法的情況下，認定投訴事項不成立，其證據之間明顯無法相互印證且存在矛盾。牟平區財政局所謂的“向評標委員會調查”，實質是將違法行為認定的權力移轉給了涉嫌違法的主體，使得涉案項目評標委員會事實上既做“運動員”又做“裁判員”，由此導致投訴處理決定被二審法院判決撤銷實屬必然。 

　　再其次，應予以思考的是，關于評標委員會的評審是否依法合規，當前在判斷標準上仍然有不清晰不具體的問題，需要結合個案情況區分對待，并且有待于相關法律規定的進一步完善。目前，雖然《實施條例》在第四十一條規定了評標委員會的評審要求，即評標委員會應當依據采購文件確定的評審程序、評審方法和評審標準進行評標，以及在第三十四條第四款規定了綜合評分法時的評審標準要求，即評審標準中的分值設置應當與評審因素的量化指標相對應。同時，財政部在《財政部關于加強政府采購貨物和服務項目價格評審管理的通知》（財庫[2007]2號）第四部分中亦要求，“采用綜合評分法的，應當根據采購項目情況，在招標文件中明確合理設置各項評審因素及其分值，并明確具體評分標準。”然而，上述這些規定本身仍過于原則化，并未對“什么才算是依法合規的評審標準”及“評審標準自身不明確時評標委員會應如何執行”等問題作出細化規定。因此，實務中，若是客觀項目的評分，如供應商是否具有某項資格證書，尚且可以找尋客觀的評判標準。若是主觀項目的評分，如供應商撰寫的項目方案是好還是一般或是差，則因為個人主觀理解的差異，著實難以確定評標委員會的判斷是對是錯。此種情況下，如想對評標委員會的評審實施更為有效的監管，除了在立法上需要進一步細化并完善“評審標準”的概念及包含要素外，還需要財政部門具備更為豐富的執法經驗以及更為細致的調查手段。 

　　最后，應予以重視的是，如評標委員會的評審違法違規，則財政部門在對涉案項目作出是否廢標的處理時，對評標委員會成員的懲處也不應缺位。雖然，評標委員會常在政府采購監管中作為一個集合概念使用，但是，從法律性質上，評標委員會的個體成員才是實際的權利義務主體，也才具有承擔法律責任的行為能力。因此，對財政部門而言，在評標委員會違法評標時，對涉案項目作出處理以及對評標委員會中具體違法的成員予以處罰，屬于相互獨立的監管形式，亦具有不同的監管意義。前者是對違法狀態的糾正，目的在于恢復并引導涉案項目回歸公平公開公正的采購狀態，后者則是對違法行為的懲戒，教育并警示違法主體及社會公眾以杜絕再犯。但是，在當前實務中，財政部門往往重視前者而及時以廢標等方式糾正違法行為，卻常常因各種緣由忽視后者，導致部分評標委員會成員目無法規，使得違法評審侵害政府采購制度的案件不時出現。據此，為確保評審制度的公正性與有效性，建議當財政部門經審查，認為評標委員會未依法評標影響采購公正及采購結果，而依據《政府采購法》第三十六條的規定對涉案項目作出廢標處理的，也應同時對違法評審的評標委員會成員按照《政府采購法實施條例》第七十五條的規定，作出相應的處罰及懲戒。