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　　■ 王周歡

　　財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《政府采購合作創(chuàng)新采購方式管理暫行辦法》的通知(財(cái)庫〔2024〕13號(hào))已于4月26日頒布，將于6月1日起施行。正確理解法條是適用法律的前提，本文從立法的背景、立法的基本思路、立法時(shí)考慮的重點(diǎn)和難點(diǎn)，就如何理解與適用《政府采購合作創(chuàng)新采購方式管理暫行辦法》（以下簡稱“辦法”）做一解讀。

　　制定《辦法》的背景包括以下幾個(gè)方面：

　　一是落實(shí)《深化政府采購改革方案》。《深化政府采購制度改革方案》要求強(qiáng)化政府采購政策功能措施，推進(jìn)實(shí)施政府采購支持創(chuàng)新政策。

　　二是優(yōu)化政府采購營商環(huán)境。2023年7月，國務(wù)院發(fā)布關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化外商投資環(huán)境加大吸引外商投資力度的意見（國發(fā)〔2023〕11號(hào)），明確要求研究創(chuàng)新合作采購方式，通過首購訂購等措施，支持外商投資企業(yè)在我國創(chuàng)新研發(fā)全球領(lǐng)先產(chǎn)品。

　　三是總結(jié)政府采購支持創(chuàng)新的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。政府采購支持科技創(chuàng)新是政府采購重要的政策目標(biāo)，2007年，財(cái)政部出臺(tái)了《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府首購和訂購管理辦法》，政府采購在支持科技創(chuàng)新方面取得了積極成效，為建立創(chuàng)新合作機(jī)制積累了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

　　四是借鑒國際上政府采購支持創(chuàng)新的成熟做法。政府采購支持創(chuàng)新在國際已有較為成熟的經(jīng)驗(yàn)，一些國家制定了創(chuàng)新采購的目標(biāo)，將其公共采購預(yù)算的一定比例用于研發(fā)和創(chuàng)新。2021年歐盟委員會(huì)制定了創(chuàng)新采購指南，旨在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、綠色和數(shù)字轉(zhuǎn)型。

　　《辦法》共七章四十二條，包括總則、采購需求、訂購程序、首購程序、研發(fā)合同管理、爭議處理、監(jiān)督檢查和法律責(zé)任、附則。《辦法》規(guī)制的重點(diǎn)是編制采購需求、實(shí)施創(chuàng)新產(chǎn)品的訂購與首購，以及研發(fā)合同的管理。

　　一、合作創(chuàng)新采購與創(chuàng)新產(chǎn)品

　　　　（一）合作創(chuàng)新采購是政府采購方式的創(chuàng)新

　　《辦法》第二條明確界定了合作創(chuàng)新采購與創(chuàng)新產(chǎn)品的定義，合作創(chuàng)新采購是指采購人邀請(qǐng)供應(yīng)商合作研發(fā)，共擔(dān)研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，并按研發(fā)合同約定的數(shù)量或者金額購買研發(fā)成功的創(chuàng)新產(chǎn)品的采購方式。產(chǎn)品創(chuàng)新主要有自主創(chuàng)新、合作創(chuàng)新兩種方式，自主創(chuàng)新是指企業(yè)通過自身的研發(fā)產(chǎn)生技術(shù)突破，攻破技術(shù)難關(guān)，達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)；合作創(chuàng)新是指企業(yè)間或企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、高等院校之間的聯(lián)合創(chuàng)新行為。《辦法》所界定的合作創(chuàng)新，其重要的特征是基于采購人與研發(fā)供應(yīng)商之間的合作關(guān)系，合作創(chuàng)新采購是采購人通過競爭程序確定研發(fā)供應(yīng)商共同實(shí)施研發(fā)，共擔(dān)研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，并由采購人購買創(chuàng)新產(chǎn)品的采購活動(dòng)，并非單純的采購活動(dòng)，故其采購程序較為復(fù)雜，現(xiàn)行《政府采購法》規(guī)定的采購方式難以完全適用。

　　《辦法》探索了一種全新的采購方式——合作創(chuàng)新采購方式，《辦法》第二條規(guī)定，合作創(chuàng)新采購方式分為訂購和首購兩個(gè)階段：在訂購階段，采購人提出研發(fā)目標(biāo)，與供應(yīng)商合作研發(fā)創(chuàng)新產(chǎn)品并共擔(dān)研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)；在首購階段，采購人對(duì)于研發(fā)成功的創(chuàng)新產(chǎn)品，按照研發(fā)合同約定采購一定數(shù)量或者一定金額相應(yīng)產(chǎn)品。這是以政府應(yīng)用需求為導(dǎo)向、以公平競爭及采購人與供應(yīng)商風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)為基礎(chǔ)的創(chuàng)新產(chǎn)品研發(fā)和應(yīng)用推廣一體化管理的新型機(jī)制。

　　在合作創(chuàng)新采購中的首購是對(duì)訂購創(chuàng)新產(chǎn)品的采購，而之前《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府首購和訂購管理辦法》中的首購，是指對(duì)于國內(nèi)企業(yè)或科研機(jī)構(gòu)生產(chǎn)或開發(fā)的，暫不具有市場競爭力，但符合國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求、代表先進(jìn)技術(shù)發(fā)展方向的首次投向市場的產(chǎn)品，通過政府采購方式由采購人或政府首先采購的行為。《辦法》規(guī)定的首購是合作創(chuàng)新的一個(gè)階段，是對(duì)訂購階段所產(chǎn)生的創(chuàng)新產(chǎn)品實(shí)施的購買。

　　（二）創(chuàng)新產(chǎn)品的定義

　　《辦法》第二條第四款界定了創(chuàng)新產(chǎn)品的定義，創(chuàng)新產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)具有實(shí)質(zhì)性的技術(shù)創(chuàng)新，包含新的技術(shù)原理、技術(shù)思想或者技術(shù)方法。對(duì)現(xiàn)有產(chǎn)品的改型以及對(duì)既有技術(shù)成果的驗(yàn)證、測試和使用等沒有實(shí)質(zhì)性技術(shù)創(chuàng)新的，不屬于本辦法規(guī)定的創(chuàng)新產(chǎn)品范圍。實(shí)質(zhì)性的技術(shù)創(chuàng)新是創(chuàng)新產(chǎn)品的本質(zhì)。《民法典》第八百五十一條規(guī)定，技術(shù)開發(fā)合同是當(dāng)事人之間就新技術(shù)、新產(chǎn)品、新工藝、新品種或者新材料及其系統(tǒng)的研究開發(fā)所訂立的合同。列舉研發(fā)的內(nèi)容包括新技術(shù)、新產(chǎn)品、新工藝、新品種或者新材料及其系統(tǒng)。

　　在促進(jìn)綠色和數(shù)字轉(zhuǎn)型的背景下，創(chuàng)新產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)更多的關(guān)注技術(shù)創(chuàng)新解決的方案。在歐盟創(chuàng)新采購指南界定的創(chuàng)新采購為，公共買家首先描述其需求，促使企業(yè)和研究人員開發(fā)市場上尚不存在的創(chuàng)新產(chǎn)品、服務(wù)或流程，以滿足需求。其所列舉的案例大多屬于解決方案類創(chuàng)新采購，諸如：維爾紐斯的熱電聯(lián)產(chǎn)廠創(chuàng)新為市民提供更環(huán)保、更便宜的能源；葡萄牙衛(wèi)生部的汽車車隊(duì)共享管理平臺(tái)，創(chuàng)新減少了公共機(jī)構(gòu)對(duì)汽車的使用；愛沙尼亞的塔林港務(wù)局購買一個(gè)為客運(yùn)和貨運(yùn)車輛購買新的電子報(bào)到系統(tǒng)等。

　　二、合作創(chuàng)新采購的適用情形與安全審查

　　　　（一）合作創(chuàng)新采購的適用情形

　　為規(guī)范穩(wěn)妥推進(jìn)合作創(chuàng)新采購方式的應(yīng)用，《辦法》第三條規(guī)定了合作創(chuàng)新采購的適用情形，合作創(chuàng)新采購原則上采購項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)符合國家科技和相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，有利于落實(shí)國家重大戰(zhàn)略目標(biāo)任務(wù)，《辦法》將合作創(chuàng)新采購具體的適用限定為三種情形，一是市場現(xiàn)有產(chǎn)品或者技術(shù)不能滿足要求，需要進(jìn)行技術(shù)突破的；二是以研發(fā)創(chuàng)新產(chǎn)品為基礎(chǔ)，形成新范式或者新的解決方案，能夠顯著改善功能性能，明顯提高績效的；三是國務(wù)院財(cái)政部門規(guī)定的其他情形，這是兜底條款，為今后財(cái)政部根據(jù)實(shí)踐發(fā)展需要調(diào)整適用范圍，留下制度接口。

　　合作創(chuàng)新采購項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)符合國家科技和相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，有利于落實(shí)國家重大戰(zhàn)略目標(biāo)任務(wù)。《中華人民共和國科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》第三條規(guī)定，國家鼓勵(lì)科學(xué)技術(shù)研究開發(fā)，推動(dòng)應(yīng)用科學(xué)技術(shù)改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和社會(huì)事業(yè)，支撐實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)，催生新發(fā)展動(dòng)能，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。《中華人民共和國促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》第十二條規(guī)定，對(duì)下列科技成果轉(zhuǎn)化項(xiàng)目，國家通過政府采購、研究開發(fā)資助、發(fā)布產(chǎn)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)目錄、示范推廣等方式予以支持：（一）能夠顯著提高產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平、經(jīng)濟(jì)效益或者能夠形成促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的新產(chǎn)業(yè)的；（二）能夠顯著提高國家安全能力和公共安全水平的；（三）能夠合理開發(fā)和利用資源、節(jié)約能源、降低消耗以及防治環(huán)境污染、保護(hù)生態(tài)、提高應(yīng)對(duì)氣候變化和防災(zāi)減災(zāi)能力的；（四）能夠改善民生和提高公共健康水平的；（五）能夠促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)或者農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的；（六）能夠加快民族地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)、貧困地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的。

　　（二）安全審查與涉密合作創(chuàng)新采購項(xiàng)目

　　合作創(chuàng)新采購項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)符合國家科技和相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，有利于落實(shí)國家重大戰(zhàn)略目標(biāo)任務(wù)，可能涉及國家安全。所以《辦法》第六條規(guī)定，合作創(chuàng)新采購應(yīng)當(dāng)落實(shí)國家安全有關(guān)法律法規(guī)要求。國家有關(guān)部門依法對(duì)涉及國家安全的合作創(chuàng)新采購活動(dòng)開展安全審查。

　　如果涉及國家秘密的，應(yīng)當(dāng)按照涉密政府采購有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，《辦法》第三十九條規(guī)定，合作創(chuàng)新采購項(xiàng)目涉及國家秘密的，其采購代理機(jī)構(gòu)委托、供應(yīng)商資格條件、競爭范圍、信息發(fā)布等按照涉密政府采購有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

　　三、合作創(chuàng)新采購的實(shí)施主體

　　基于合作創(chuàng)新采購原則上應(yīng)當(dāng)符合國家科技和相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，有利于落實(shí)國家重大戰(zhàn)略目標(biāo)任務(wù)，其項(xiàng)目實(shí)施具有規(guī)劃性和戰(zhàn)略性，且合作創(chuàng)新采購具有較強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)性，采購人與研發(fā)供應(yīng)商在合作過程中風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，所以，合作創(chuàng)新采購應(yīng)穩(wěn)步推進(jìn)。所以，《辦法》第四條對(duì)合作創(chuàng)新采購的實(shí)施主體作了限定，規(guī)定中央和省級(jí)（含計(jì)劃單列市）主管預(yù)算單位對(duì)符合合作創(chuàng)新采購適用情形的采購項(xiàng)目，可以采用合作創(chuàng)新采購方式。中央和省級(jí)主管預(yù)算單位可以開展合作創(chuàng)新采購，也可以授權(quán)所屬預(yù)算單位開展合作創(chuàng)新采購。設(shè)區(qū)的市級(jí)主管預(yù)算單位經(jīng)省級(jí)主管部門批準(zhǔn)，可以采用合作創(chuàng)新采購方式。

　　四、合作創(chuàng)新采購的參與主體與供應(yīng)商資格條件