政采促進中小企業(yè)發(fā)展可在“發(fā)力點適當靠前”上做文章
2022年04月22日 09:19 來源：中國政府采購報 【打印】 
■ 姜愛華
中小企業(yè)是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要力量，在經(jīng)濟社會發(fā)展中舉足輕重。在當前經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)以及新冠肺炎疫情疊加的背景下，促進中小企業(yè)發(fā)展，對于穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)增長，尤為重要。政府采購政策是支持中小企業(yè)發(fā)展的重要手段。根據(jù)去年中央經(jīng)濟工作會議精神，2022年“經(jīng)濟工作要穩(wěn)字當頭、穩(wěn)中求進，各地區(qū)各部門要擔負起穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟的責任，各方面要積極推出有利于經(jīng)濟穩(wěn)定的政策，政策發(fā)力適當靠前”。筆者認為，當前政府采購已經(jīng)推出了一系列有利于中小企業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的政策，政策工具較為充分，關鍵是找準政策著力點，完善政策實施，使政策落地、落實、增效，同時可以在“發(fā)力點適當靠前”上做文章。
“政策工具箱”充足
我國自政府采購制度建立之初，就非常重視政府采購支持中小企業(yè)發(fā)展政策功能。2002年出臺的《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）明確，政府采購應當促進中小企業(yè)發(fā)展。2009年發(fā)布的《國務院關于進一步促進中小企業(yè)發(fā)展的若干意見》提出，制定政府采購扶持中小企業(yè)發(fā)展的具體辦法，提高采購中小企業(yè)貨物、工程和服務的比例。2011年財政部發(fā)布了《關于開展政府采購信用擔保試點工作的通知》，提到要將信用擔保作為政策工具引入政府采購領域，由專業(yè)擔保機構為供應商向采購人、代理機構、金融機構提供保證，主要包括投標擔保、履約擔保、融資擔保三種形式。同年年底，國務院發(fā)布的《政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》，提出采用預算預留和價格扣除等支持中小企業(yè)發(fā)展的政府采購措施。2015年《中華人民共和國政府采購法實施條例》將支持中小企業(yè)發(fā)展的措施細化為制定采購需求標準、預留采購份額、價格評審優(yōu)惠、優(yōu)先采購等。2018年《深化政府采購制度改革方案》也將支持中小企業(yè)發(fā)展作為深化政府采購改革的重要內容。2021年出臺的《政府采購支持中小企業(yè)發(fā)展管理辦法》指出，采購人在政府采購活動中應當通過加強采購需求管理，落實預留采購份額、價格評審優(yōu)惠、優(yōu)先采購等措施，提高中小企業(yè)在政府采購中的份額，支持中小企業(yè)發(fā)展，并提出，鼓勵各地區(qū)、各部門在政府采購活動中允許中小企業(yè)引入信用擔保手段，為中小企業(yè)在投標（響應）保證、履約保證等方面提供專業(yè)化服務，鼓勵中小企業(yè)依法合規(guī)通過政府采購合同融資。綜上可見，政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展始終在路上。
政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展的政策“工具箱”里的工具主要歸納為兩類：第一類是貫穿政府采購各環(huán)節(jié)的政策工具，需要通過加強政府采購需求管理來實現(xiàn)。具體包括，在預算安排中預留份額，在評審環(huán)節(jié)落實價格優(yōu)惠以及優(yōu)先采購，各地也在實踐中探索降低投標（響應）保證金、履約保證金比例，甚至有的地方還提出取消投標（響應）保證金或者履約保證金等措施。第二類是政府采購與金融政策工具的配合，主要通過“政府采購＋信用擔保”來實現(xiàn)。具體包括，在供應商投標（響應）環(huán)節(jié)提供投標（響應）保證，在供應商中標成交環(huán)節(jié)提供履約保證，以及在履約環(huán)節(jié)鼓勵中小企業(yè)合同融資（融資擔保）等。
與信用擔保協(xié)同發(fā)力
相對而言，第一類政策工具執(zhí)行較好，特別是預留份額和價格優(yōu)惠執(zhí)行比較到位，這也使得自2011年以來中小企業(yè)采購金額占全部政府采購金額的比重每年基本穩(wěn)定在75%以上。而第二類政策工具在實施中仍然存在擔保機構不愿意提供保證服務、審核程序復雜繁瑣、效率不高等問題。尤其是新冠肺炎疫情發(fā)生以來，中小企業(yè)發(fā)展“融資難、融資貴”的問題變得更為突出，更需要政府采購與信用擔保等工具在協(xié)同配合上進一步發(fā)力。
筆者認為，政府采購之所以能與信用擔保工具相配合，關鍵在于政府采購有兩個顯著特點：一是政府采購有良好的信譽，政府不會賴賬，是一種“金邊”交易；二是參與政府采購活動的供應商通常是“實力派”，經(jīng)過嚴格程序篩選出來的中標（成交）供應商更讓人“信得過”。
如果一些采購人不及時支付供應商款項，或者政府采購程序不能保證篩選出的供應商是行業(yè)內的佼佼者，信用擔保動力就會不足。在實踐中，前述兩種情況時有發(fā)生，一些采購人拖延支付政府采購款項，一些政府采購程序過多倚重價格，中標（成交）供應商實力并非最優(yōu)。基于此，擔保機構、金融部門出于風險規(guī)避考慮，不敢提供相應的服務。
為此，2022年全國兩會期間，財政部在預算草案報告中特別談到，要“督促各部門、 事業(yè)單位等及時支付采購賬款，防止拖欠”，并且提出，要“推進修訂政府采購法”。這為下一步政府采購與信用擔保協(xié)同發(fā)力促進中小企業(yè)發(fā)展奠定了基礎。
此外，要想更好地發(fā)揮政府采購與信用擔保的協(xié)同作用，還需要財政部門和金融部門的密切配合，提高合同融資等政策工具的效率。目前，已有一些地方政府身體力行，例如，浙江省建了政府采購合同融資平臺，出臺了相關的實施方案和配套措施，中小企業(yè)僅憑政府采購合同就能向金融機構申請融資、無擔保無抵押、線上辦理業(yè)務。這不僅提高了融資效率，而且融資利率也比同期同類企業(yè)流動資金貸款利率低了20%以上。2021年，浙江全省新增政府采購合同融資業(yè)務1042筆，新增政府采購合同融資84億元，新增848家受惠中小企業(yè)，切切實實幫助了中小企業(yè)排憂解難。
政策發(fā)力點適當靠前
從財政政策上看，政策發(fā)力點適當靠前可以從“適度超前開展基礎設施投資”“實施新的減稅降費政策”以及“加快支出進度”等方面實現(xiàn)。就政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展而言，筆者認為，可以嘗試通過以下五種途徑來實現(xiàn)。
第一，采購意向公開及早發(fā)布，并詳細列明中小企業(yè)的政策取向。財政部發(fā)布的《關于開展政府采購意向公開工作的通知》（以下簡稱《通知》）規(guī)定，“采購意向公開時間應當盡量提前，原則上不得晚于采購活動開始前30日公開采購意向”。建議采購人盡早公開采購意向，一些預算單位在預算批復后便一次性公開采購意向的做法值得提倡，這能夠讓中小企業(yè)提早做好充分準備，增加勝出機會。該《通知》還指出，除了在中國政府采購網(wǎng)或分網(wǎng)公開外，“主管預算單位可匯總本部門、本系統(tǒng)所屬預算單位的采購意向集中公開”，這種做法也值得提倡，尤其是專攻某一領域的中小企業(yè)，集中獲取這些采購意向信息，無疑為其增加了采購便利度，節(jié)省了時間、降低了搜尋成本。目前，政府采購意向公開的內容主要包括采購項目名稱、采購需求概況、預算金額、預計采購時間等，建議增加政府采購政策功能的相關表述，比如，政府采購項目是否專門面向中小企業(yè)，或者是否給予中小企業(yè)價格扣除優(yōu)惠，從而讓中小企業(yè)能夠更好地把握住這些“專屬機會”。
第二，將采購計劃安排適當提前。采購人在采購前需要制定采購計劃，如果政府采購計劃提前，采購執(zhí)行相應提前，就相當于提前向市場注入了一筆資金。中小企業(yè)若能拿到這樣的訂單，不僅能緩解這些企業(yè)的資金壓力，還能通過政府采購的“乘數(shù)效應”，拉動經(jīng)濟的數(shù)倍增長。如果政府采購中有相當一部分項目可以提前進行（比如提前半個月甚至1個月），政府采購政策發(fā)力點也就會相應靠前。
第三，將合同簽訂時間適當提前。《政府采購法》規(guī)定，采購人應當自中標（成交）通知書發(fā)出之日起30日內與中標（成交）供應商簽訂合同。這為政府采購合同簽訂提供了較寬裕的時間彈性。建議壓縮此類彈性時間，即采購人主動縮短這一時間期限，盡可能在“30日”周期的前端簽訂合同，讓中小企業(yè)更早拿到訂單、及早拿到貨款、及早組織生產(chǎn)。
第四，縮短政府采購合同融資（政采貸）的周期。目前，政府采購合同融資的做法主要是，采購人拿到政府采購合同后開啟合同融資程序。建議整個程序開啟適當提前，如允許中小企業(yè)憑中標（成交）通知書向銀行提出貸款意向申請，提前進入合同融資程序。這樣做可整體縮短合同融資周期，提高合同融資效率。當然，為了防止出現(xiàn)部分企業(yè)獲得中標（成交）通知書后仍然放棄簽訂合同的情況，最終貸款仍以政府采購合同為依據(jù)。
第五，適當加大合同首付款的比重。如前所述，中小企業(yè)及早拿到款項，就會幫助其緩解融資約束。目前，部分地方政府采購合同首付款比例不高，建議在財力許可、風險可控的情況下，可以適當提高這一比例，促使政府采購政策發(fā)力點提前。（作者系中央財經(jīng)大學財政稅務學院教授）
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